2016年朝鲜半岛形势回顾与展望——杨锡联

　　

一、2016年朝鲜半岛形势回顾

 

    2016年，朝鲜进行了两次（第四、五次）核试验，核开发的步伐加快，拥核的意志更加坚定，拥核的路线趋于固化。美国借口朝鲜核试，加紧推进其东北亚战略。韩国同意驻韩美军部署“萨德”反导系统。美国的“亚太再平衡”战略、朝鲜的拥核自保战略、韩国的“吞并统一”战略相互碰撞，大国的战略博弈也日趋加剧。朝核危机、“萨德”入韩和韩国的政治危机在朝鲜半岛相互叠加，对地区战略格局形成冲击。半岛冷战思维回归，对话气氛消逝，紧张局势升级。致战因素增长，但抑战因素强势，半岛局势尚未失控。2016年，朝鲜半岛凸显了其作为地区热点的属性，没有为东北亚地区的和平稳定提供正能量。

    （一）美国以攻势姿态加大在半岛的战略推进力度，大国博弈舞台扩延至朝鲜半岛

    一是美国推进在韩国部署“萨德”反导系统，冲击地区战略平衡。美国以应对朝鲜的核导威胁、保护韩国为借口，推进在韩国部署“萨德”反导系统，遭到中国和俄罗斯的坚决反对。2016年6月25日，俄罗斯总统普京访问中国，会见习近平主席。中俄首脑发表了四个联合声明，两国建立起战略可信度、威慑力高的战略性合作关系。中俄两国一致表示对“萨德”入韩的关注。然而，美韩不顾中俄的反对，在7月8日就部署“萨德”达成协议。而后，不断放言部署决定不会因中俄和韩国民众的反对而改变，并将完成部署日期由2017年底提前至上半年。

    “萨德”的主要目标是针对中国和俄罗斯。美国至少在18年前就试图拉韩国加入美国的战区导弹防御系统（TMD）。在韩国部署“萨德”反导系统，是奥巴马政府推进“亚太再平衡”战略的重要组成部分，其真实目的也不在于防范朝鲜的导弹威胁。“萨德”入韩，势必打破地区战略平衡，对地区战略格局造成新的冲击。对中国来说，只要“萨德”在韩国落地，就会对中国的安全利益构成现实威胁，而且这种威胁将长期存在下去。这意味着战火没有烧到鸭绿江边，但战略威胁逼近了中国的“家门口”。

    二是解决朝鲜半岛核问题的路线分歧上升为大国战略搏弈。在实现朝鲜半岛无核化问题上，中俄和美日韩存在明显的路线分歧：中俄主张通过对话协商，在六方会谈框架下解决半岛核问题；美日韩则主张通过制裁施压使朝弃核。过去10年，美日韩另起炉灶，以应对朝核的“美日韩三方共助体制”架空了六方会谈机制。2016年2月17日，中国提出“实现朝鲜半岛无核化与停和机制转换并行推进”的谈判思路（即将半岛的“停战机制”转换为“和平机制”），^[1]受到美日韩的抵制。中国屡次呼吁恢复朝核问题对话，美韩认为 “奢谈对话是为朝鲜的错误行动提供正当性”。不难看出，凡是中国提倡的多边机制，美国总要使其“去功能化”；对中国提出的和平倡议，美日韩总要抵制设阻。朝鲜第五次核试后，美国抛出朝鲜拥核“中国责任论”。美国防长卡特说：“中国对这一事态发展负有重大责任，也有重大责任来扭转事态。”日韩等国随声附和，群起攻击中国。美日韩协调立场，向中国施压，要中国加大对朝鲜制裁力度，甚至发动“次级制裁”（Secondary sanctions），限制中国与朝鲜之间正常的贸易交往。朝核问题的核心是美朝关系问题，半岛无核化是地区内有关国家的共同关切。美国既要中国承包朝鲜弃核的责任，又要中国承担“包庇”朝鲜的责任，这是美国向中国发动变相的战略挤压。美国把未能制止朝鲜核试的责任推给中国，意在抵消中俄反对部署“萨德”的攻势。中俄与美日的战略博弈扩展到朝鲜半岛无核化领域。

    三是美国整合东北亚同盟关系，地区内战略阵线趋于明朗。韩国认领了其在韩美同盟框架内应担当的角色，美韩同盟关系得到加强。2015年，韩国总统朴槿惠来中国出席了中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动——“9·3”阅兵式，展示对华友善姿态。但仅过一个月，朴槿惠就访问美国，受到了“韩国现职总统访问美国国防部五角大楼的最高规格接待”。朴当即表示：“韩国是美国最值得信赖的伙伴，韩美同盟是美国亚太再平衡战略的核心支柱。”^[1]特朗普当选美国总统后还未就任，韩国就积极和特朗普本人及其过渡团队拉关系。韩国政府访问团赴美，会见了特朗普提名的总统国家安全事务助理迈克尔·弗林。弗林做出了“美今后也将同核心盟国——韩国保持密切沟通”的口头承诺。

    韩国适从美国亚太“再平衡”战略，改变对部署“萨德”的立场。韩国过去的几届政府都曾抵制过美国在韩部署萨德的压力。1998—2013年，韩国一直坚持不加入美国的战区反导体系（TMD），不接受在韩部署“萨德”反导系统的立场，理由之一是“避免刺激周边国家”。朴槿惠政府上台后，2014年起，韩国政府改变了过去15年的立场，同意驻韩美军部署“萨德”。理由是“从韩美同盟层面出发”和为了“维护韩美同盟的军事实力”。韩国政府立场的转变对美韩达成部署“萨德”协议起到了关键性作用。韩国以此明确了自己对美韩同盟关系和中韩战略伙伴关系的排位，致使中韩关系受到撕裂性创伤。韩国不惜承担打破地区战略平衡的后果，只能说明韩国在向美国的战略看齐。

    与此同时，韩国突破了不与日本发展军事合作关系的禁忌，美日韩三方军事合作取得进展。美国以应对朝鲜的核导威胁为借口，加紧构筑美日韩三角军事同盟。经美国多年撮合，2014年，美日韩三国签署了《美日韩情报共享协议》。2016年10月，美韩外交、国防部长“2+2”会议达成了“推动美日韩三国国防合作继续进展”的共识。2016年11月1日，韩日之间重启于2012年搁置的《军事情报保护协定》(GSOMIA)会谈，仅经22天的协商，即于11月22日签署了协定。同年12月16日，韩国国防部确认，韩日两国根据《军事情报保护协定》，首次共享了朝鲜核导情报。韩国媒体评论称，这种“速战速决”的行动，反映了美国奥巴马政府在任期内促成日韩关系进展的意图。日韩《军事情报保障协定》的签订，使美日韩构建三边军事合作体制迈出了重要的一步。日本《读卖新闻》援引美国政府人士的话称，“在美日韩得以共享机密情报后，三角形的三条边已全部凑齐。”美传统基金会研究员布鲁斯·克林纳说，该协定“将增进三方安全合作，美国再也不必在首尔与东京之间充当电话接线员的角色”。^[1]

    （二）半岛安全局势持续恶化，但没有达到失控的边缘

    首先，相互威慑升级。朝鲜两次核试后，朝鲜和美韩之间均加大了针对对方的威胁力度，半岛安全形势急剧恶化：一是以“核打击”和“打击核”的互相威胁，朝鲜声言做好了对美国发动核打击的准备，美韩细化了打击朝鲜核设施、反制其核打击的计划；二是以实施“先发制人打击”相互恐吓；三是以实施“斩首行动”的彼此恫吓。2016年9月21日，韩国国防部长披露，韩军计划成立特种作战部队，在发生紧急情况时铲除朝鲜领导人金正恩。

    其次，朝鲜和美韩均有备战行动，致战的因素有所增长。朝鲜多次进行导弹发射，以展示其核导实力。美国出动 “里根”号核动力航母、B52战略轰炸机等战略武器，6次进入朝鲜半岛海空域炫耀武力。

    美韩制定了三阶段遏制朝核战略。第一阶段，即在朝鲜威胁使用核武的阶段，美国将在朝鲜半岛和周边地区部署轰炸机、搭载弹道导弹的核潜艇等核战斗力和传统精确打击战斗力，以及弹道导弹防御系统；第二阶段，即在朝鲜即将使用核武的阶段，美韩将启动精确制导武器，先发制人打击朝鲜的核战斗力；第三阶段，即在朝鲜使用核武的阶段，美韩国家首脑机构将坚决采取应对措施。韩国已开发了“单独”应对朝鲜核导威胁的“韩国型三轴体系”：即杀伤链系统（Kill Chain）、韩国型导弹防御系统（KAMD）和直捣朝军指挥部的大规模打击报复作战概念“KMPR”(Korea Massive Punishment & Retaliation)。美韩两国在2016年10月“2+2”外长防长会议上，决定新建延伸威慑战略磋商机制（EDSCG）。同年12月20日，美韩两国举行了该机制的首次会议。美方重申将在半岛定期部署战略武器，以应对朝鲜的核导威胁。

    第三，美韩频繁进行联合军演，对朝鲜保持高强度的军事威慑。值得注意的是，美韩为了凸显对朝鲜的威慑效果，引入域外势力赴半岛参加联合军演。2016年8月22日至9月2日举行的“乙支自由卫士”（UFG）美韩联合军演，共邀请澳大利亚、加拿大、哥伦比亚、丹麦、法国、意大利、菲律宾、英国、新西兰9国军人参演。2016年11月4—10日在韩国乌山，韩美英三国首次举行代号为“无敌盾”（Invincible  Shield）的空军联合演习。韩国军方突出强调，这些国家军队参演，体现了作为朝鲜战争参战国和联合国军司令部成员国，履行半岛防务承诺的决心，不加掩饰地炫耀冷战回归意识。另一方面，这类军演也透视出美国新的战略企图，即在东北亚地区打造一个与在东南亚泰国举行的“金色眼镜蛇”联合军演相呼应的多边联合军演平台。

    第四，抑战的因素依然强势，半岛局势尚未到失控的边缘。中国力促半岛相关各方保持克制，避免相互刺激。中国明确地表明了处理半岛问题的底线：不允许动用武力解决问题，不允许在中国的家门口生战、生乱。中国的警示对任何一方的冒险企图都起到了抑制作用。朝鲜虚张声势，但没有实力，核导武器尚未形成作战能力，不会失去理智，铤而走险。美国借题发挥，夸大朝鲜的威胁，以强化它在东北亚的军事存在。美韩的三阶段遏制朝核战略仍只是停留在恐吓上，使用武力解决朝鲜核问题还不是美国的第一选项。韩国的“三轴体系”最早也要在2020年建成。这些因素决定了2016年半岛形势有惊无险，有对抗而无战事。

    （三）半岛相关对话渠道全部关闭，冷战对峙气氛回归

     一是朝鲜拥核自保的立场固化，韩国对朝鲜政策发生了根本变化。朴槿惠政府放弃了“建立半岛信任机制构想”和“德累斯顿构想”，即“朝鲜半岛和平统一构想”的立场，转为颠覆朝鲜政权，为实现“吞并统一”做准备。

    二是韩国把半岛无核化和实现半岛统一挂钩。2016年1月22日朴槿惠在听取外交安全系统业务报告时，首次提出 “六方会谈无用论”，放言“只有实现半岛统一才能彻底解决朝核问题”。尔后，朴槿惠在不同的场合又多次强调这一主张，形成了把半岛无核化和半岛统一捆绑在一起的新政策。韩国把“实现统一”排位在“实现半岛无核化”之前，不免有胁迫国际社会支持其“吞并统一半岛”之嫌。

    三是韩国朴槿惠政府以不能向朝鲜提供核导开发资金为由，关闭了2005年开启的韩朝合资企业开城工业园区。此举切断了韩朝之间唯一保留的对话窗口。朝鲜随之关闭了美朝纽约对话渠道。美韩拒绝了中国和俄罗斯对话解决朝核危机的呼吁。朝鲜半岛和解对话的渠道尽数中断。

    四是韩国发动了全方位摧垮朝鲜政权体制的攻势。韩国以压朝弃核之名、行压垮朝鲜政权之实，制定了对朝心理战攻势、借人权问题施压、军事威慑、外交孤立和单边制裁等一系列促朝生变、生乱的措施。2016年10月1日，朴槿惠在韩国建军68周年集会上，公开呼吁朝鲜军民逃往韩国。9月份，韩国外交部长尹炳世在第71届联合国大会一般性辩论中，公开质疑朝鲜作为联合国成员国的资格。

    五是朝鲜半岛谋略战的攻防空前激烈。韩国在朝鲜的每一个重大节日、重大政治活动的时间节点，都预判朝鲜将对韩国发动局部挑衅行动，韩国对“朝鲜崩溃论”的宣传也贯穿全年始终。早在2013年3月，韩美就签署了联合应对朝鲜在半岛军事分界线一带发起局部挑衅的计划，但直至2016年都没有派上用场，“朝鲜崩溃论”的炒作也没有应验。朝鲜政局没有动乱迹象，朝韩之间也没有发生冲突事件。这表明，美韩对朝鲜“动乱”和“挑衅”可能性的炒作并非出于判断上的失误，而是有意识的谋略战攻势。美韩的这种谋略战攻势已收到了“一石三鸟”的预期效果：加剧半岛紧张气氛，妖魔化朝鲜，诱导国际社会参与对朝鲜的制裁。

    （四）半岛安全形势的不确定性增加

    一是核阴影继续笼罩半岛，无核化进程出现复杂因素。2016年，朝鲜的两次核试使半岛再次陷入核危机。朝鲜召开第七次党代表大会，固化了“核开发与经济建设并进”路线，拥核的意志更加坚定。朝鲜既不响应国际社会的对话呼吁，也不理会制裁，并继续试射中程弹道导弹。国际社会推进半岛无核化的努力受阻。2006年以来的10年中，朝鲜进行了5次核试验，3次发射卫星。为此，联合国安理会通过了7个对朝制裁决议，但既没有阻止朝鲜核试，也没有使朝鲜回归对话轨道。这种事态表明，制裁施压的方式是失败的。朝鲜半岛无核化只能在考虑各方的安全关切，包括朝鲜的安全关切的前提下，通过对话协商解决。但有关国家对此并没有形成共识。

    与此同时，韩国国内“核武装论”再度抬头，为半岛无核化平添干扰。朝鲜第四次核试后，韩国部分保守势力推出两套“核武装化”方案：一是韩国自行开发研制核武器；二是要求美国在韩国重新部署战术核武器。2016年9月，韩国民调显示，赞成核武装的民众人数达到54%，反对的为38%。执政党新国家党内也不乏主张“核武装论者”。韩国国防部长韩民求于8月29日表态称，“将就部署核潜艇的呼声加以考虑”。^[1]韩国执政党的高层人士透露，“青瓦台正在小心翼翼地探讨驻韩美军重新部署战术核武器问题”。^[2]

    二是韩国政治危机事态扩大，政局持续动荡。2016年9月下旬，朴槿惠闺蜜的“亲信干政”丑闻被韩国媒体披露后，事态持续发酵，酿成韩国68年宪政史上最严重的政权危机，引发政局动荡不止。

    民众的抗议浪潮席卷全国。2016年的最后3个月，韩国民众连续10周举行要求朴槿惠下台的周末“烛光集会”，累计有1,000万人次参加，最多一次参加人数达232万，创韩国历史之最。在野三党联合在国会发起弹劾朴槿惠动议，朴槿惠处于民众和在野党的双重夹击之下。随着检察院和国会独立检察组的调查深入进行，更多的政府官员和财阀、教育界人士被揭出与“亲信干政”事件有牵连。朴槿惠虽三次向国民道歉，但回避核心指控，坚称自己的责任是“失职、失察”，拒不主动辞职下台。朴槿惠的国民支持率下降到4%，为历届在任总统支持率最低值。12月9日，国会以超过在籍议员三分之二的多数赞成票，通过了对朴槿惠的弹劾决议，包括数十名执政党议员也投了赞成票。朴槿惠随之被停职靠边，由国务总理黄教安代行总统权限。执政党新国家党也发生了分裂。朴槿惠弹劾案进入宪法法院裁审程序后，韩国的反朴声浪并未平息。12月31日，韩国境内举行第十次“烛光集会”，被冠名为“送朴迎新”集会，参加人数达100余万。韩国在政局动荡中走过了2016年。

 

二、2017年朝鲜半岛形势展望

 

    2017年，朝鲜半岛的形势发展依然充满变数。美国特朗普政府的半岛政策将为朝鲜半岛的安全形势注入新的不确定因素。朝鲜半岛的三个危机还将继续发展。但一般估计，半岛不至于发生全局性动乱。

    （一）半岛形势无法回避“特朗普冲击”

    上任之前，美国总统特朗普就对国际战略和地区政策频频发表一些强硬言论，给国际社会造成了特朗普将全盘否定奥巴马亚太战略的错觉。但是，特朗普不会偏离冷战结束后美国对外战略和政策的基本目标，即长期保持美国唯一超级大国的地位。特朗普执政后并没有放弃对亚太的关注，保持在亚太主导地位的目标也不会改变。特朗普的对亚洲政策在实质内容上可能相当于“亚太再平衡+”的水平。

    首先，中美在朝鲜半岛的博弈将激化。特朗普在完成了从“商人决策思维方式”向“总统决策思维方式”的转变后，推行亚太地区战略必将更具进攻性，将使朝鲜半岛形势的发展更具不确定性。特朗普很可能利用朝鲜半岛问题，调整美中俄三角关系，使朝鲜半岛继续成为大国战略博弈的重要舞台。中美在朝鲜半岛战略利益不同，在“萨德”问题、对朝鲜政权的定性问题上立场截然相反，对解决朝核问题的思路也不一致。中美在朝鲜半岛的战略合作将难以维持，围绕朝鲜问题的战略博弈将更为复杂激烈。

    其次，美国对朝鲜半岛的政策不会发生颠覆性的变化。美国同日韩的同盟关系不会松弛。美国对朝鲜政策的严厉程度至少在特朗普任内初期不会改变。同时，也不能排除在经过一定时期的磨合后，美国与朝鲜进行低级别接触的可能性。对朝鲜保持高强度的压力，对韩国保持控制能力，仍将是特朗普对半岛政策的主要选择。特朗普的对朝鲜半岛政策，将难以给朝鲜半岛带来和平与稳定。

    （二）朝鲜政局有望继续保持稳定，韩国政局动荡仍将继续

    2017年，朝鲜所处国际环境依然严峻，内部的经济困难也可能加重。朝鲜将全力寻求外交突围和保生存、求发展，其政局有望继续保持稳定。

    韩国政治危机的走向尤其值得关注。2016年韩国政局动荡，但还没有发生混乱，外交、统一、国防三个系统基本运转正常。2017年，韩国政局走向的不确定性将有所增加。了结“弹劾”案、提前举行下届总统大选，这两项政治日程将搅动政坛和社会。各种政治势力和利益集团将活跃其中，政治主张的争论和比拼不可避免地从内政扩延到外交、国防和南北关系领域。韩国政局发展存在由动荡走向混乱的危险。

    韩国内政处于政局脆弱期，外交也面临严峻的局面，其对中美日俄的外交关系都需要调整。2017年年初，韩国首次紧急召回驻中美俄日及驻联合国大使，研判“外交大变局”的新形势及商讨对策。2017年1月4日，韩外交部长官尹炳世在向代总统做的新年度工作汇报中，提出了“联美抗朝合纵中日”的外交方针，表现出求助美日提供理解、同情和支持的强烈愿望。

    美日对韩国政局走向尤为担忧。朴槿惠的政治生涯已经完结，但其下台的时间对美日至关重要。如果朴槿惠过早下台，她执政期间与美日达成的外交成果就有可能被推迟或搁置。美韩一再催促加快部署“萨德”，韩日“速战速决”地签署了《军事情报保护协定》，都反映出美日韩三国的共同焦虑。美国更不愿意看到韩国出现一位美国所不喜欢的新总统，美国会否从对韩国“担忧”转为“施加影响”或“幕后操控”，值得关注。

    （三）“萨德”危机解决的前景并不明朗

    “萨德危机”已经扩展为中韩关系的外交危机。美决定在韩部署“萨德”是战略决策，韩国接受“萨德”是战略选择，美韩部署“萨德”是政府间的协议，中俄的反对立场不可能改变美韩的决定。实际上，美国特朗普政府并没有改变部署“萨德”的决定。韩国的保守政党和军方对“萨德”计划被搁浅的担忧程度更甚于美国。值得注意的是，日本也开始探讨引进“萨德”的可行性，东北亚区域的地缘安全不确定性继续增长。

    美韩正在根据韩国国内的政局走向，推进“萨德”的部署进程。美韩基本判断，如果朴槿惠被宪法法院裁定弹劾有效而提前下台，在新一届政府没有产生之前，韩国仍将执行朴槿惠的政策，如期完成部署“萨德”还来得及。所以，美韩只能通过“提前‘萨德’部署时间”，或“拖延韩国国内政治日程的进展”，保证“萨德”在韩国落地。而“萨德”入韩一旦成为既成事实，下一届韩国政府将难以打掉。不出所料，3月7日，首批“萨德”设备已运抵韩国。

    （四）朝韩之间的对抗还将升级，缓和将经历曲折的过程

    朝韩关系不易走出僵冷的局面。韩国的对朝鲜政策是决定韩朝关系走向的决定性因素。在朴槿惠执政时期，改变对朝鲜政策断无可能。

    在韩国政权更迭时期，对朝鲜的威胁持何种立场，即“国防安全观”将成为政坛争论的焦点。2016年韩国政局动荡反映出其社会发生的一种变化，即以“朝鲜威胁论”难以征服民心。尽管韩国当局极力渲染朝鲜的威胁和韩国安全形势的严峻性，保守势力给民众抗议活动扣上受“亲朝势力”操纵的帽子，但难以压制民众表达对朴槿惠政府的愤怒情绪。选民的民生诉求和保守势力强调的“安保意识”之间存在较大的分歧。争取民心即是争取选票，各种政治主张均不能形成政策。在韩国政权更迭时期，韩国在对朝关系上政策不会有所调整。

    这一时期，韩国军方急需朝鲜挑起事端，以转移韩国国内民众的关注点。而朝鲜对韩国政局动荡的反应相对平静，使韩国无法借助“朝鲜的威胁”缓解“内忧”。但是朝鲜年内仍可能射导试核，美韩联合军演也必将刺激朝鲜做出反应，韩国可以毫不费力地得到朝鲜“挑衅”的借口，煽动对朝敌视情绪。

    在韩国完成政权更迭之后，南北关系发展存在两种前景。如果在韩国大选中保守势力胜出，现行对朝政策仍将继续。如果进步势力胜出，则有望调整对朝政策，南北对话有望恢复。

    （五）朝核问题仍将影响半岛局势

    朝鲜的核武器至今仍是战略武器和外交武器，尚未形成作战能力。朝鲜的拥核战略已定，核导开发技术水平亦有进展，核武器小型化和两弹（核弹和导弹）结合技术正在探索和实验阶段。从提高技术和对抗外界压力的需要，朝鲜领导人在新年贺词中宣布朝鲜已成为“核强国”及“洲际弹道导弹试射已进入收尾阶段”。朝鲜不会停止导弹的试射。

    半岛无核化进程能否出现转机尚难以预料。中国和俄罗斯将继续推动朝核问题回归六方会谈轨道。美国将继续根据其推进亚太战略的总体部署调控半岛无核化的进程，韩国仍将继续实现“吞并统一”的战略，朝鲜也绝不放弃拥核的立场，半岛无核化进程仍将举步维艰。