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特朗普“百日新政”的外交态势——沈雅梅
  

    美国新任总统执政的第一个100天历来有“蜜月期”之称,是总统展现领导风格、扩张权力影响力的关键阶段,“百日新政”则成为衡量总统绩效的一个指标。自特朗普就职以来,相对于他在移民、医改、能源、贸易等内政议题上迅速采取行动、积极兑现承诺而言,他此前在外交议题上的大放厥词却显得“说易行难”,外交施为有所克制、收敛,显露出回归传统的迹象。预期下阶段外交调适,在反映特朗普及其团队主张的同时,将是美国自身利益需求、民情好恶和外部环境等交织起来的综合产物。由于这些影响因素的演变具有相对持久性和稳定性,特朗普政府的对外政策调整有望在变化中保持一定的延续性。

 

一、回顾:奥巴马外交毁誉参半

 

    回顾2016年总统大选,可以看到,舆情在曝光美国社会诸多问题的同时,也涉及国家强盛还是衰落以及下一步发展方向的争论,并且对奥巴马外交政策的得失进行了全面反思和评价。总体上,舆情并未出现对前任外交的“压倒性”反感,而是毁誉参半。这是特朗普“百日新政”在外交方向上发力的起点,也是外界研判特朗普政府外交不确定性下降、可塑性有所上升的现实基础。

    (一)“外交失败”说

    以参院外委会主席鲍勃·考克为代表的批评者认为,“就外交政策而言,奥巴马是一位失败的总统”。[1]这部分观点指出,奥巴马从心理上抗拒动武,其外交是被解除了“牙齿的武装”,软弱、天真、缺乏连贯性,因而削弱了美国的领导力,使其沦为国际风云的旁观者。[2]与上任时相比,奥巴马留下的是一个更加危险、动荡、失序的世界——美国与中国、俄罗斯、欧洲等主要力量的关系趋向恶化;美国内遭遇恐怖袭击的风险也在上升。在反对者看来,奥巴马在几项关键的外交考验中接连受挫,这包括:美俄围绕乌克兰、叙利亚的博弈升级,重现冷战阴影;TPP遭遇共和、民主两党反对,亚太战略的一大支柱产生动摇,伤及美国信誉;在巴以问题上,一度表现抢眼,结果不仅未能推进巴以和平进程,反而深化了巴以双方的敌意。此外,他最大的失败在于,无力打败“伊斯兰国”恐怖组织,[1] 对叙利亚奉行机会主义的平衡策略,任由叙利亚战火绵延6年之久。这成为奥巴马外交遗产的污点。[2]

    (二)“外交成功”说

    奥巴马本人曾高调标榜自己的外交成就:“地球上每个国家都认为,今天的美国比8年前更强大,更令人尊重。”[3]一些政治精英,以卡内基国际和平基金会资深研究员雷嘉·莫汉和阿什利·泰利斯等人为代表,在大选中选择押宝民主党,并对奥巴马的外交表现大唱赞歌。他们认为,奥巴马背负沉重的历史包袱,应对国际权势结构深刻变化、华盛顿政治陷于分裂的现实,在两个任期内都保持了较高的支持率,外交上“体面、幽默、克制”,准确聚焦于让美国继续引领21世纪,留下了“沉甸甸的外交果实”。[4]特别是在阿富汗、伊拉克止戈休兵;对待伊朗、缅甸、古巴,从强推“政权变更”转向平等对话,实现关系缓和或正常化。2016年7月间,盖洛普、皮尤、BBC分别进行的三次民调显示,美国的国际形象自2008年以来好转,正面认同率分别提升了15%、50%和12%。[1]舆论还指出,奥巴马外交取得成功的关键在于,他“识大局”,重视维护战后70年美国所悉心塑造的自由主义国际秩序,勇于反思,并从全球边缘地带的误导性军事冒险行为中全身而退。更难能可贵的是,他“懂得权力的界限”,能够“将个人外交信念与社会情绪较好地结合起来”,以多边合作的方式兑现美对国际社会的承诺,以保护美国的利益和资源。[2]

    (三)外交遗产有待完善

    引起较大争议的是奥巴马外交的战略布局、议题以及风格,反映出精英阶层对美国外交下一步发展方向的期待。

    首先,“亚太再平衡”战略问题重重。美国战略与国际问题研究中心高级研究员迈克尔·格林(Michael Green)和艾米·希尔莱特(Amy Searight)认为,“亚太再平衡”战略是美国自越战以来,最深思熟虑、持之以恒的“重返东南亚”部署,已经带动美国的战略关注和政策优先顺序实质性地转至亚太,这一态势今后仍将继续。[3]但是,更多的人意识到该战略存在诸多问题:一是它加大军事重返,强化了亚太地区安全困境,导致本应被解决的问题变得棘手,例如,朝核问题更加尖锐;二是“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)作为衡量“再平衡”战略成功与否、检验美国对亚太承诺持久与否的标准,前景黯淡;三是该战略颠覆了美国传统上以欧洲、中东、东亚为支柱的外交优先次序,引起欧洲和中东盟友的担忧,陷美国外交于“东张西顾”的战略困境。

    其次,在中东的“幕后领导”成效甚微。奥巴马意识到,管理世界的代价高昂,并且美国社会情绪普遍反感对外军事介入,因此,不再寻求充当全能型世界警察。2013年9月叙化武事件,被一些人认为是奥巴马的“决胜时刻”,因其成功避免把国家拖入新的地面战争。但另一方面,批评者认为,奥巴马的叙利亚政策缺乏软、硬两手准备,阿勒颇战局变化意味着非战和多边合作的“幕后领导”策略难以为继,是终结奥巴马战略收缩幻想的坟地。舆论热议中甚至再度涌现新保守派的呼声:“虽然战争并非我们本性所渴望的,但它却是保护我们所珍视的价值观的手段。”[1]这表明,美国“例外主义”情结中的干预冲动依然强劲。

    第三,同盟关系需要修补。美国布鲁金斯学会副会长布鲁斯·琼斯认为,现代史上没有哪个国家像美国这样,拥有如此广泛的联盟体系;但美国越是长时间表现出犹豫不决,就越给外界留下“不作为”的印象,盟友的不确定感和外交自主性就越强,与美国发生摩擦的可能性就越大。[2]近年来,一个明显的趋势是美国的同盟关系趋向衰弱。奥巴马在他致力推动的“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)、劝阻英国脱欧等问题上,接连受挫,倍受打击。而欧洲盟国在遭遇乌克兰危机、难民危机的过程中,均未得到美国的援手,深感被抛弃,与美疏远。此外,沙特与美国在国际能源体系中展开博弈,加上不满于美对伊核问题的处理,频频向美国“叫板”。菲律宾总统杜特尔特会将美菲同盟引向何方,同样引人关注。

    第四,“高冷”风格不接地气。奥巴马外交的一个特色是依赖于外交政策演说。例如,他在布拉格勾画“零核世界”,在开罗宣称“掀开与伊斯兰世界关系的新篇章”,在奥斯陆论证“正义战争”。对此,美国伍德罗·威尔逊国际学者中心副主席米勒(Aaron David Miller)坦言,奥巴马是语言的巨人,但世界不是按照演讲稿来运转的。美国乔治敦大学中东问题专家罗伯特·利伯尔(Robert J. Lieber)批评,“‘巧言’外交如过眼烟云,稍纵即逝,更别提其落实及后续了”。[1] 《国家利益》网站在列举其外交得失清单时称,“奥巴马在任时两袖清风,问心无愧,没有曝露任何个人丑闻;但是他对自身能力过于自信,以至于目中无人。”[2]根据一篇CNN报道,美国国会议员专注于捞取政治资本,而不是努力工作,他们中很多人以摧毁奥巴马的政治议程为己任。这也注定了奥巴马的特立独行处处碰壁。[3]

 

二、当下:特朗普外交“说易行难”

 

    鉴于前任的外交相对稳健,并且考虑到特朗普本人的选战经历和鲜明的政治符号,他在外交上并不存在需要通过“反前任”来标新立异的负担。他提出的外交主张是“所言即所想”,应该说能够比较准确地反映其意图。尽管美国主流媒体始终坚持“唱衰”,称特朗普的外交和安全政策正在驶入“未知水域”,断言这种不确定性将造成更大的国际动荡;但是,特朗普在“百日新政”中呈现了比较明显的“学习曲线”——重塑联盟关系、重构外贸政策等主张归于平庸;对俄、对华姿态出现比较大的逆转等——体现出他的外交思想经由现实打磨,向传统回归,以至于中美均有学者得出特朗普外交是“新瓶装旧酒”的结论。[4]

    (一)外交服务于“美国优先”

    2016年美总统大选表明,以美国为代表的西方社会面临中产阶层“空心化”,对全球化产生反弹,大规模移民流动带来的资源分配和就业竞争压力更是激化了反精英情绪和本土主义情绪。特朗普治国理政秉持两条基本价值——“美国优先”和“让美国重新伟大”,以振兴美国经济、改善民生为头号执政目标,誓言要打一场回归和强化“美国特性”的保卫战,捍卫“一个上帝之下的美丽国家”。[1]为此,他执政伊始便在国内大刀阔斧地推行政治、经济、社会改革,力求在短时间内取得立竿见影的效果。投射到外交领域,则表现为以激进的民族主义思潮为牵引,奉行利己主义的强硬外交,对过度自由的国际主义路线进行修正,并调整对外关系,以使美国从沉重的全球事务负担中解脱出来。受到社会焦虑情绪的支配,特朗普外交整体上呈现收缩态势。甚至有观点主张,美国应卸下领导国际事务的包袱,因为“美国的领导权从来没有得到广泛的国际拥护,新科技还进一步稀释了权力和影响力,相关努力成本太昂贵”。[2]

    当前,美战略界的一个基本共识是,美国家安全的主要对手有三个——消灭“伊斯兰国”组织是当务之急,俄罗斯是现实威胁,中国是长远挑战。有鉴于此,特朗普着眼于消除美国的经济、社会和安全隐患,明确把打击“伊斯兰国”组织(IS)作为外交主题提出来。当然,对于一个经验不足、言行充满争议的政治新手来说,不排除当内政困扰增多时,他可能为缓解国内压力,而在外交方面采取更加强硬的态度——在与美国实际利益直接相关的领域,局部冒进仍可能增多。4月初对叙利亚化武事件做出武力回击,就从一个侧面反映了特朗普巩固自身执政地位的国内需要。

    (二)突出贸易与安全两大议题

    当前,美国面临的外部经济环境并不乐观,社会中存在强烈的反自由贸易的政治情绪,特朗普的外交议题往往被迅速转化为内政、特别是经贸议题。例如,特朗普把美国制造业衰退归咎于“贸易失败”,又把后者归因于贸易伙伴“汇率操纵”等不公平的手段。为此,他“要在贸易政策方面保护美国主权,动用一切可以动用的手段来为美国出口打开外国市场;不会容忍汇率操纵、不公平的政府补贴、盗用知识产权等扭曲市场的不公平贸易做法”。[1]特朗普还要面向世界,进行国际经贸规则革命。2017年2—3月间,美国国务卿蒂勒森和财政部长姆努钦先后赴德国出席G20外长会、G20财长和央行行长会议,开启了“着眼于公平性、重新调整贸易关系”的努力。从特朗普要求与盟国“公平分担”防务费用、甚至一度把“一个中国”原则与中国对美做贸易让步挂钩来看,他倾向于把国际关系“商品化”,把政治关系和政治交往原则按照“美国优先”的公式作价,负面的“交易”和“零和”思维明显。

    另一个突出议题是军事与安全。实际上,特朗普上台所依靠的主要力量就是军工企业,“让美国重新伟大”的重要基础是扩军,还有多位退役将军在特朗普政府内担任要职,包括国家安全方面的三位主要决策者——国防部长马蒂斯、总统国家安全事务助理麦克马斯特和国土安全部长凯利。在白宫日前传达的预算建议案中,大约18个政府部门开支削减20%,独有军费预算增加10%,其增强军队行动力的用心凸显,军事力量有可能成为特朗普外交的重要工具。特朗普已经重新强调了长期以来的联盟关系,加大了海外的前沿部署军力,表现出对于用军事方案来应对和解决危机、挑战的明显偏好。

    (三)盘活三大地缘板块

    受美国国家利益诉求和内外部处境的制约,特朗普在具体的对外政策调整上兼具变化性和延续性。基本稳定、不变的元素包括:维护美国的国际领导地位,严防其他大国挑战,以民主价值观和军事结盟为实现国家利益的工具。发生变化的一面有:美国相对实力和国际影响力下降,盟友对美国的不信任情绪上升,美国内顾倾向加重。从目前看,特朗普政府的对外战略仍是以中东、亚太、欧洲三大地缘板块为支柱和抓手,战略布局并未发生根本性改变。

    第一,新一轮政策调整以中东为“急务”,已经重磅出击。特朗普政府把IS视作全球性威胁,并且转变认识,重新衡量“反恐”与“推翻巴沙尔政权”二者之间孰重孰轻的问题。在策略层面,美国虽然希望通过某种形式的美俄合作,以解决叙利亚战争,但更加迫切的事,是扭转俄罗斯强势回归中东、美国力不从心甚至失去叙利亚政治进程主导权的局面。特朗普强势涉足中东外交的主动作为明显增多,包括增兵叙利亚并发动空袭,延长对伊朗制裁法案,邀请巴以领导人访美,派高官出访土耳其、伊拉克等。美国还于2017年3月22日,在华盛顿主办有68国外长参加的国际打击IS反恐联盟会议。中东在特朗普外交议程中的地位逐渐上升,这既是反恐议程的需要,也反映出特朗普外交对军事工具的倚重。

    第二,太平洋地区仍是优先任务之一。[1]由于美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),助理国务卿董云裳宣布“奥巴马时期的‘亚太再平衡’战略已结束”。这被一些媒体过度解读,误以为是美国从亚太地区撤出的信号。实际上,特朗普执政以来,美国同亚太地区的联系不仅丝毫未减,反而不断提升。美防长和国务卿分别对亚太地区完成专程国别访问:对日本,重申协防钓鱼岛的承诺;对韩国,力推如期部署“萨德”;对中国,强调“定义中美关系的只能是友好”;对印度,称其为应对全球挑战方面“一个真正的朋友和合作伙伴”。此外,本届政府还把朝鲜核问题视为亚太安全的首要关切,重新评估对朝政策选项,暗示对朝鲜军事打击,并将战略武器集结在东北亚,派“卡尔·文森”号核动力航母战斗群巡逻。美国的亚太安全战略趋向强硬。

    第三,美欧关系龃龉不断,但保持前行。特朗普一度盛赞英国“脱欧”、“唱衰”欧盟、对俄示好,显得离经叛道,以至于欧洲理事会主席图斯克致信欧盟成员国领导人,称特朗普为“欧盟面临的最大外部威胁之一”。英国首相特蕾莎·梅、德国总理默克尔访美前后,美英和美德双边关系的噪音也是不绝于耳。但是,特朗普派政府要员参加慕尼黑安全会议、北约国防部长会议,亲自出席5月北约峰会。藉此反复表达“强力支持北约”的决心,重申北约是美国和整个跨大西洋共同体的“基石”。在“通俄门”发酵升级后,特朗普转而对俄罗斯示强,要求俄将克里米亚归还给乌克兰,并不断增兵东欧和波罗的海等前线国家,强化遏俄行动。美俄关系重新滑向地缘政治博弈的窠臼。这在一定程度上有助于缓解欧洲对美国是否兑现安全承诺的担忧,从而把美欧关系稳定在既定轨道上,波折是可控的。

    如果说奥巴马政府的基本思路是“推小博大”,在中小国家中“拉群”,以此来制衡大国;那么,特朗普则倾向于“抓大放小”,重视大国关系,逐步回归大国博弈的传统路线。[1] 一个明显例证是,特朗普自就职以来,无论美国与俄罗斯、中国及欧盟国家的关系如何波动,他均保持与大国沟通管道的顺畅,为各组关系的转圜留出了空间。从这个意义上说,特朗普外交新政的施为比其说辞更为谨慎、克制、可塑性强。

    (四)外交决策影响力之争浮现

    自2017年1月就职以来,特朗普颁布的禁穆令“初生入死”、心腹弗林任职总统国家安全事务助理仅仅25天就“闪辞”、新医改法案折戟国会等,这些事态均加剧了特朗普与华盛顿政治圈关系的分裂,重创了他作为新总统的权威,加深了内阁班子在外界眼中运转不良的形象。虽然总统个人的信念和风格固然会为美国外交打上鲜明的印记,但他并非一个孤立存在,进入总统角色之后,政策调整将更多地取决于对前任遗产的扬弃,对国家实力地位和外部环境的评估,特别是团队决策的影响。据美国媒体报道,白宫顾问团队已分化成三派:一派以白宫首席策略师班农为首,奉行极端保守意识形态;一派以总统家庭成员库什纳、伊万卡为首,立场相对自由化;第三派是以副总统彭斯和白宫办公厅主任普里伯斯为代表的共和党主流派。各方围绕人事任命、政策主张等问题,互相诘难,局面混乱。贸易政策主张上也出现了派系:一边是强硬的白宫国家贸易委员会主席纳瓦罗;另一边是持正统立场的财政部长姆努钦、商业部长罗斯及国家经济委员会主席科恩等人。前者在博弈中逐渐失势,有被边缘化的迹象。由于特朗普在外交领域经验缺失,他将更加倚重其外交团队和专业人士的意见。在各方影响力之下,特别是在各派力量之间搞平衡,意味着深层次矛盾和对特朗普执政的各种制约将长期存在,其决策可能趋于自律和谨慎,最终实施的会是相对折中的保守方案。

 

三、展 望

 

    特朗普上台之初,大有与世界为敌之势,伊斯兰世界、移民、媒体、欧盟,以及美国所有的经济竞争对手一时间似乎都成为他的斗争对象。相对于内政改革声势浩大、收效甚微的反差而言,特朗普在外交上的调整却从执政初期的粗糙、冲动,在跌跌撞撞中逐步铺开,趋向明确。

    近年来美国对外政策调整轨迹表明,自二战结束以来支撑美国霸权的联盟体系出现部分松动,美国不得不更加重视其他国家在国际事务中的声音,对外战略呈现总体收缩与局部扩张并举的态势。一个不能忽视的情况是,美国国家情报委员会在其最新一份四年一度报告《全球趋势:自相矛盾的进步》中主动发声,警告称,“美国治下的单极和平正在结束,西方崛起的进程正在发生逆转,而亚洲在全球经济中的分量重新恢复”。[1]这与一段时间以来西方主流媒体担忧世界步入“后真相、后西方、后秩序”时代的观点不谋而合。[2]今后,特朗普外交会维护,还是颠覆战后70年来美国所悉心塑造的自由主义国际秩序?在热点问题上会止步于冲突管理,还是会开启一场可能引发战争的军事对抗?对中国的周边环境和国际处境会带来何种影响?这几方面尤其值得密切关注。

    就中美关系而言,随着中美元首于4月初在佛罗里达州海湖庄园实现首次会晤,围绕双边经贸议题、朝核问题、地区与国际安全等进行战略沟通,中美关系走出了此前因台湾问题而发生的颠簸,有望从战略层面稳定下来。两国还建立了外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话四个高级别对话机制,启动贸易谈判“百日计划”,有助于双方实现在合作议程上的有序“对接”。

    目前可以看出,特朗普政府倾向于用“做交易”,而非“搞对抗”的方式对待中美关系,对华态度中务实一面上升。2017年3月18日,美国国务卿蒂勒森首次接受媒体独家专访时,就中美关系表态称,“中美正在对决定两国未来50年方向的问题进行研究”。[3]这实际上否认了美国舆论所宣称的中美关系逼近“临界点”的紧张状态。预计,中美关系经过短期摩擦,甚或震荡,将重回稳定,两国合作空间将有所拓展。这主要是因为,中美关系发展至今,两国命运共同体已经“大到不能倒”:双边层面,两国实现双边贸易关系“再平衡”的努力有望从打压中国出口,转向增加美国向中国出口,用“增量思维”解决贸易摩擦;地区层面,中美围绕亚太地区安全和热点问题的沟通更加密切,双方对于稳定地区局势肩负共同责任;在国际层面,中美从根本上都依赖于开放的国际经济秩序,双方利益已“嵌入”当前国际秩序的各项机制中,因而在维护和完善现有国际秩序、推动全球治理等方面有共同利益。

    展望未来,困难不可小觑,中美关系仍将面临更加艰难的磨合。首先,反全球化思潮和反自由贸易呼声,使中美经贸关系中的紧张因素很难被抹平。其次,从特朗普的一贯涉华表态看,他本人对中美关系的复杂性缺乏了解,习惯性地以经济视角为主导,把中美贸易逆差视为造成美国经济问题的最大外部动因,把美国的困难归咎于中国,主张对华施压。中美博弈有可能回归传统阵线,即潜在的摩擦集中在经贸、安全和台湾问题等方面,各种“政治牌”“经济牌”“安全牌”等混合使用,从而加剧双边关系的对抗性。第三,美国战略界整体对华认知趋于负面,导致美国对华强硬的一面始终在加强。

    此外还要看到,在全球化深刻演化而推动的世界变局中,美国对世界事务的主导力和改革能力有所下降,美国在中东、亚太及欧洲地区的一些盟友开始严肃考虑“后美国”、“后西方”世界的 “B方案”。相应的,中国与国际秩序的互动进入新时期,也需要从长远出发,制定完整的全球战略和对美战略,主动谋划,在与美国、与世界的互动中发挥更大作用。

 

                          【收稿日期:2017-04-05】

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