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试析韩日情报合作的进展、促因与影响——吕春燕 徐万胜
  

【内容提要】 韩日情报合作的机制化建设由来已久,历经了一个由“双边直接合作受挫”至“三边间接合作拉动”,再至“双边直接合作重启”的发展进程。《军事情报保护协定》的签署是其新近取得的进展。这一进展是在朝鲜核导问题、韩日情报优势互补、韩国战略调整、盟友美国支持等多重促进因素的共同作用下实现的。韩日情报合作的进展,虽然在形式上是以应对朝鲜核导问题为借口,但实际上却对韩日两国安全战略调整的互动、美国亚太安全战略实施的基础、韩美日三边协调机制的构建,以及东北亚地区安全态势的平衡产生了深刻影响。

【关键词】韩日关系   情报合作   韩美日关系   朝鲜半岛局势
【作者简介】 吕春燕,解放军外国语学院教授;徐万胜,解放军外国语学院教授、和平与发展研究中心特约研究员。
【中图分类号】 D815                

【文献标识码】 A

【文章编号】1006-6241(2017) 01-0080-12

 

韩日情报合作的机制化建设由来已久,历经了一个由“双边直接合作受挫”至“三边间接合作拉动”,再至“双边直接合作重启”的发展进程。早在2012年,韩国李明博政府就曾计划与日本签署《军事情报保护协定》,但因国内强烈反对而受挫。2016年11月23日,韩日两国政府在首尔正式签署《军事情报保护协定》(GSOMIA)。[1]这既是二战后韩日两国政府签署的首份双边军事合作协定,也意味着韩日情报合作的机制化建设取得了新进展。这一进展是多重促因相互作用的结果,并将对东北亚地区的国际安全形势产生深刻影响。

 

一、韩日情报合作的进展

 

自2010年起,日韩两国就开始酝酿签署《军事情报保护协定》。2011年1月10日,日本时任防卫大臣北泽俊美访问韩国,与韩国时任国防部长官金宽镇就推动签署这一协定达成共识。经过一系列的务实谈判,2012年4月23日,韩日两国政府在东京草签了《军事情报保护协定》,但事后始终未对外界公开协定事宜。同年6月26日,韩国在国务会议上“非公开”地通过了韩日《军事情报保护协定》。结果,该动向在韩国国内遭到社会舆论的抨击以及新世界党的反对,要求政府立即停止签署韩日《军事情报保护协定》。6月29日,李明博政府被迫决定推迟签署该协定。

此后,韩日情报合作的机制化建设主要是在“韩美日”三边框架下展开。2014年5月31日,以出席第13届亚洲安全会议(又称“香格里拉对话”)为契机,韩国时任国防部长官金宽镇和美国时任国防部部长哈格尔、日本时任防卫大臣小野寺五典在新加坡举行会谈,就三国为共同应对朝鲜核和导弹问题而进行军事交流的必要性达成共识。为此,韩美日三国防长决定组建工作小组,专门讨论三国情报共享机制化建设事宜。经过多次磋商,同年12月31日,韩美日三国签署了《韩美日关于朝鲜核与导弹威胁的情报交流协议》。该协议从当天起正式生效。协议规定:韩国国防部与日本防卫省之间必须通过美国国防部互换有关朝鲜核与导弹的情报,情报形式包括口头、电子、文书等在内;韩日双方之间不能直接互换军事情报,且互换军事情报时还必须遵守韩美及美日双边协定中明确规定的相关保护条款。此前,美国已与韩国、日本分别于1987年、2007年签署了相关的军事情报保护协定。

这样,韩日两国在韩美日三边框架下实施了情报交流。2015年4月16—17日,“韩美日安全会议”(Defense Trilateral Talks,DTT)在美国华盛顿举行。三方商讨了《韩美日关于朝鲜核与导弹威胁的情报交流协议》后续举措等事宜。同年6月24日,美国国防部一名官员向韩联社记者透露,韩国和日本在上述协议的框架内已开始交流有关涉朝情报。该官员还表示,可以拿出相关证据,证明协议已进入落实阶段。但他并没有提及韩日交流的情报内容、规模和形式等细节。[1]2016年2月,韩国和日本在由美国主办的一次“兵棋推演”中进行了情报交流和威胁形势分析。此次演练假设朝鲜发射潜射弹道导弹(SLBM),韩日两国在演练中共组团队,分享有关情报并分析威胁形势,还就作战指挥进行紧密沟通。[2]

在韩美日三国共享情报框架的拉动下,进入2016年,韩日两国重新启动了双边直接进行情报合作的磋商工作。6月4日,在出席第15届亚洲安全会议期间,韩国国防部长官韩民求和日本时任防卫大臣中谷元举行了会晤。日方谈及了签署韩日《军事情报保护协定》的重要性。2016年9月10日,日本防卫大臣稻田朋美在与韩民求进行电话会谈时,提出有必要签署这一协定。10月27日,韩国国防部突然宣布,将重启韩日《军事情报保护协定》磋商,以应对朝鲜核威胁,并称“要尽早签署协定”。

2016年11月1日,韩日两国在东京重新展开事务级磋商,双方以2012年暂时达成一致的协定文案为基础进行了广泛讨论。11月9日,韩日两国在首尔举行了第二次磋商,会后宣布“就主要内容达成了一致意见”。两国在上述两次会议中商定的内容如下:未经情报提供方的书面批准,不得向第三国政府公开军事机密,不以其他目的使用情报;可阅览情报的人员仅限于公务上需要,并依据有效国内法律获得批准的政府官员;在丢失或损害情报时,应立即通知情报提供方并进行调查。11月14日,韩日两国又在东京举行了第三次磋商,并草签了《军事情报保护协定》。此次草签距韩国政府宣布重启协定谈判仅有18天。

2016年11月22日,在韩国政府国务会议表决通过韩日《军事情报保护协定》之后,朴槿惠总统予以批准。11月23日,韩国国防部长官韩民求和日本驻韩国大使长岭安政分别代表两国政府,正式签署了《军事情报保护协定》。协定签署后,韩日两国通过外交渠道以书面形式相互通报,协定即告生效。

《军事情报保护协定》是韩日两国政府开展情报合作的一份综合性协定,这为双方在更广范围、更高层次、更大规模上开展情报合作提供了行为规范和约束条件。由于军事情报自身的秘密属性,接下来,韩日两国开展情报合作的具体内容虽难以完全界定范围,但显然不会超出美日情报合作的内容框架。韩国与日本分别为美国在东北亚地区的重要盟国,机制成熟且内容丰富的美日情报合作,必将成为引导韩日情报合作的范本指向。基于美日情报合作内容的具体实践,可以断定,弹道导弹防御也将是韩日情报合作的主要领域,双方将共享朝鲜大规模杀伤性武器等相关军事情报。此外,韩日两国还可能在军事航天、网络空间和地理空间等新兴领域开展情报合作,并在反恐怖主义、反海盗和人道主义救援等非传统安全领域开展情报合作。与美日情报合作所不同的是,韩日两国并非军事同盟关系,韩日情报合作的机制化建设将更多停留在政策协商与合作协定的层面上。在联合作战指挥的情报支援领域,韩军和日本自卫队短期内恐难以在各级指挥机构之间构建情报共享机制。此种合作尚不具备相应的法理依据。

 

二、韩日情报合作的促因

 

长期以来,韩日两国间的政治、外交关系较为复杂,双方之间存在历史问题和岛屿纠纷等诸多矛盾,两国的战略合作关系亦停留在较低层面。然而近年来,随着朝鲜频繁试射导弹、实施核试验以及核导能力的不断提升,韩日两国开始谋求推进战略合作,以共同应对朝鲜的核导威胁。同时,韩日两国作为美国在亚洲最重要的两个同盟国家,美国希望韩日能够加强战略合作,以便其推进“亚太再平衡”战略的实施。以签署《军事情报保护协定》为标志,此次韩日情报合作机制化建设所取得的新进展,是多重促因相互交织的结果。

(一)朝鲜核导问题是韩日情报合作的直接促因

朝鲜进行核试验与弹道导弹发射,始终受到韩日两国政府的抵制与制裁。早在2006年10月,朝鲜宣布成功进行核试爆之际,韩日两国政府均采取了严厉的应对措施,称“朝鲜进行核试爆是令人无法容忍的挑衅性行为”。[1]在2012年4月朝鲜发射远程导弹后,韩日两国就进一步加强合作达成共识,从而促成了年底《军事情报保护协定》的草签。

在2016年,朝鲜相继进行了第四次(1月6日)和第五次(9月9日)核试验,朝核问题再次陷入僵局。韩日两国亟需强化双边合作以应对日益严峻的朝核威胁。为此, 2016年10月27日,韩国外交部发言人赵俊赫在谈到韩日重启商讨签署情报合作协定时表示,韩日两国一致认为,为更有效地应对朝鲜的核武及导弹威胁,有必要在韩美日情报合作的基础上,加强韩日军事情报共享机制。赵俊赫解释称,从朝鲜进行第四次核试验起,不断有人提出签署韩日《军事情报保护协定》在军事上的必要性,特别是朝鲜进行第五次核试验后,有关部门之间已就此进行多次磋商。[1]

关于韩日《军事情报保护协定》的签署,韩国国防部发言人称该协定“将有助于遏制平壤的核与导弹开发计划”;日本外相岸田文雄也强调,该协定“比过去任何时候都更重要,因为朝鲜的核与导弹计划构成的威胁达到一个新水平”。[2]

(二)情报优势互补是韩日情报合作的现实促因

韩日两国的情报搜集能力各具优势,互补性强。签署《军事情报保护协定》后,韩日两国可以发挥各自的情报技术优势,互通有无、实时交换、取长补短,从而大幅度提高情报的综合性、准确性及时效性。

对韩国而言,在与日本签署《军事情报保护协定》之后,韩方就有可能利用日本的情报搜集能力,使其为韩国的国家安全利益服务。日本的情报搜集能力强大,现拥有5颗情报收集卫星、6艘“宙斯盾”舰、4部探测距离超过1,000公里的陆基雷达、17架预警机等侦察力量。韩国期待从日本获得有关朝鲜潜射弹道导弹的情报、军事卫星拍摄的视频情报,以及韩国侦察机难以探测的对朝鲜“盲区”的监听情报。

对日而言,期待韩国将向日本提供对从平壤以南到韩朝军事分界线的朝鲜军事设施发出的无线通讯进行监听所获得的情报和视频情报。因为日本搜集该地区情报的能力有限。同时,韩国还有可能向日本提供投奔韩国的朝鲜高层人士所透露的情报和在朝中边境获得的人工情报。此外,日本也有可能要求韩方提供海军214级潜艇水下探测到的情报。[1]

(三)韩国战略调整是韩日情报合作的关键促因

多年来,由于日本政界在参拜靖国神社、向“慰安妇”道歉等问题上存有严重的历史修正主义倾向,且韩日两国间存有岛屿纷争,故韩国国内始终存有反对与日本开展军事合作的呼声。但是,在如何应对朝鲜进行核试验与弹道导弹发射的问题上,朴槿惠政府大幅度调整了韩国的国家安全战略,在军事安全领域对朝鲜采取了更为强硬的应对措施,也更为依赖与美国、日本开展军事合作。其中,2016年7月8日,朴槿惠政府与美国达成协议,决定引进“萨德”系统部署在韩国庆尚北道星州郡,并预计将在2017年底投入使用。8月4日,韩国国防部表示,如果部署在韩国的美军最尖端陆基导弹拦截系统“萨德”的X波段雷达捕捉到朝鲜发射导弹,韩国可与日本共享情报,“可以在《韩美日情报共享协议》范围内提供‘萨德’反导系统探测到的情报”。[2]

此外,韩国还着手强化自身的涉朝情报应对体制。例如,据2016年11月报道,韩国联合参谋本部(简称“联参”)计划将联参战略企划部下属相关的科级机关扩编为下属3—4个科的“朝核·WMD应对中心”。该中心将主要负责搜集并分析朝鲜核武器等大规模杀伤性武器的相关情报,并提出应对战略。[3]

值得指出的是,近期韩国政府“急不可耐”地与日本签署《军事情报保护协定》,正是在朴槿惠因“闺蜜干政”丑闻陷入窘境的背景下完成的。从中可以看出,朴试图在彻底丧失影响力、政策执行受阻之前,完成既定的国家安全战略调整。对此,韩国国内的共同民主党、国民之党、正义党等三大在野党纷纷抨击韩日《军事情报保护协定》是“卖国协定”,系由无国政运营资格的朴槿惠仓促批准的。另据调查,有59%的韩国民众反对韩日两国签署这项协定,很多因干政丑闻要求朴槿惠下台的抗议者都主张取消这一协定。[1]2016年11月29日,朴槿惠对国民发表谈话,表示愿意依据国会相关安排和法律程序,提前结束总统任期,去留问题交由国会决定。12月9日,韩国国会通过了对朴槿惠的弹劾案,并转交宪法法院做最终裁决。

(四)盟友美国支持是韩日情报合作的有力促因

美国的东北亚战略是促使韩日两国签署《军事情报保护协定》的重要国际支撑。在东北亚地区存有美日同盟与韩美同盟,但同为美国盟友的韩国与日本之间的双边关系却不时“磕磕碰碰”,韩日两国间并未形成事实上的同盟关系。因此,美国一直敦促韩日两国签署《军事情报保护协定》,不断强化韩美日三边军事合作,这符合美国在东北亚地区的战略利益。

2012年6月,韩日两国就曾计划签署《军事情报合作协定》,其背后原因主要是作为双方共同盟友的美国的有力推动。例如,2012年6月13—14日,韩美两国在华盛顿举行第二届“外长与防长”会谈(“2+2”会谈)时,美方就敦促韩国签署韩日《军事情报保护协定》,而韩国政府在该会谈结束后仅半个月内就迅速推进了签署程序。[2]同年6月27日,美国国务院发言人在回答韩联社记者提问时,就韩日两国预备签署《军事情报保护协定》一事大加肯定,表示:“我们欢迎同盟国韩日两国能结成紧密关系。”[3]

同样,近期韩国政府宣布重启与日本的情报合作磋商,在相当程度上也得益于盟友美国的大力推动。例如,2016年10月,借在美国举行韩美“2+2”会谈以及韩美年度安保会议等机会,美方向韩方传达了“在奥巴马总统任期内,必须在部署‘萨德’和签署韩日《军事情报保护协定》两个问题上取得进展”的信息。美方甚至提到,“这两件事是应对朝核威胁所必需的,如果韩方不加快速度,今后朝鲜进行挑衅时,美方怎么能积极出手相助?”[1]

 

三、韩日情报合作的影响

 

虽然在形式上,韩日情报合作是以应对朝鲜核与导弹问题为借口的,但实际上其目标指向是多元的:一是遏制朝鲜。这是韩日两国开展情报合作的最核心目标。两国唯有开展情报合作,严密监视朝鲜核试验及导弹试射等各种活动动向,才能提升对朝鲜的战略威慑力,从而实现共同遏制朝鲜的目标;二是防范中俄。这是韩日两国开展情报合作的主要目标。冷战后,由于中国的迅速崛起以及俄罗斯保持的强大军力,日本一直将中俄两国视为潜在威胁与地区不稳定因素,试图通过与美国及其盟友之间开展情报合作,而加以防范和牵制;三是拓展利益。这是韩日两国开展情报合作的重要目标。除了传统的地缘政治因素考量之外,如何在海洋、网络空间及太空等全球公域领域拓展各自的国家安全利益,以及在反恐怖主义、反海盗和人道主义救援等非传统安全领域维护各自的国家安全利益,也是韩日两国开展情报合作的必然目标指向。

因此,韩日情报合作取得进展,将对韩日两国安全战略调整的互动、美国亚太安全战略实施的基础、韩美日三边协调机制的构建,以及东北亚地区安全态势的平衡产生深刻影响。

(一)韩日情报合作将助推韩日两国安全战略调整的互动

《军事情报保护协定》的签署是二战后韩日双边军事合作机制化建设的发端。此后,韩日两国的军事合作可能持续拓展与深化。例如,韩日两国下一步可能会推进签署以相互提供军需物资及服务为主要内容的《物资劳务相互提供协定》(ACSA),在联合国维和行动(PKO)、人道主义援助、赈灾活动等方面,相互提供物资、粮食和燃料援助。

以情报合作为发端,韩日两国未来军事合作的拓展与深化,既是韩日各自国家安全战略调整过程中的重要一环,也将助推彼此间的互动调整。例如,在2016年,对于朴槿惠政府而言,从决定引进“萨德”系统、签署韩日《军事情报保护协定》,至加强韩美日三边协调机制,体现了其国家安全战略调整向美日“一边倒”的逻辑内涵。受韩国引进“萨德”系统的影响,2016年底,日本防卫省也计划设立由副防卫相若宫健嗣牵头的探讨委员会,旨在探讨是否尽早部署“萨德”系统,加强日本自身的弹道导弹防御系统。[1]

(二)韩日情报合作将巩固美国亚太安全战略实施的基础

韩日两国在美国“亚太再平衡”战略中均具有重要的战略地位。韩国和日本作为美国东亚军事存在的前沿,成为美国在东亚地区发挥地缘政治力量的基础。美国“亚太再平衡”战略的目标是维持其在亚太地区的主导地位,主要手段是通过军事力量的前沿部署、通过双边同盟网络与多边安全伙伴纽,带来维护所谓的“和平、安全、自由与繁荣”。

随着美国“亚太再平衡”战略的实施,亚太同盟体系的整合也与之相互融合,相互支撑。2014年,美国时任防长哈格尔在访问亚洲各国之际,将日本称作“亚太再平衡”战略的“基石”,而韩国则是该战略的“关键”。因此,韩日两国加强情报合作,在相当程度上是为美国实施“亚太再平衡”战略背书。

(三)韩日情报合作将强化韩美日三边协调机制的构建

为了应对朝鲜核与导弹问题,韩美日三国政府一贯重视三边协调的机制化建设。在1998年朝鲜试射“大浦洞”导弹事件发生后,1999年4月,韩美日三国政府组成“对朝政策协调和监督集团”(TCOG)。这是韩美日三边协调机制化建设的最初尝试。

在情报合作领域,鉴于韩美、美日以及韩美日之间均已签署相关协定,此次韩日两国又签署《军事情报保护协定》,这意味着在韩美日三国内部真正实现了情报合作的“互联互通”。此后,除了应对“朝鲜威胁”以外,韩美日三国在海洋安保、航海自由、防止大规模杀伤性武器扩散等领域将逐步拓展战略合作关系。

值得指出的是,在情报合作的基础上,韩日两国今后若又都引进“萨德”系统,美国主导下的东北亚弹道导弹防御系统也将进入一个“韩美日三边协调”的新阶段。对于美国而言,尽管韩美日情报合作的主要借口是应对“朝鲜威胁”,但构筑共同的弹道导弹防御系统则是其另一深层目的。目前,作为美国盟友的韩国、日本等国家,已经通过“宙斯盾”舰、X波段预警雷达、“爱国者”导弹等具备了探测和拦截导弹的必要战力。美国试图通过某种系统,将这些分散的作战力量加以统合,其核心就是各国情报系统的相互交融。而其中的关键又在于韩日两国实现情报合作。韩美日三国实现完全情报合作以后,美日两国就可以将韩国纳入共同的弹道导弹防御系统,三国分工合作,及时共享反导预警数据,并对发射后的导弹实施连续跟踪监视。

(四)韩日情报合作将有损东北亚地区安全态势的平衡

韩日两国签署《军事情报保护合作协定》以及由此展开的韩日、韩美日军事合作,意味着介入朝鲜半岛局势的日本因素与美国因素均进一步加大了比重,韩美日三国联手应对“朝鲜威胁”的合作态势也更加突出。这必然遭致朝鲜政府的高度警惕与强烈反对,加剧了朝韩两国间的安全对立,导致朝鲜半岛局势更加复杂多变与动荡不定。

与此同时,韩日情报合作的对象范围,绝不会完全局限在“朝鲜核与导弹”领域,中国、俄罗斯等东北亚邻国必然成为其情报合作的作用对象。仅就中韩关系而言,中国政府已经多次明确表态,坚决反对韩国引进“萨德”系统;加之韩日两国又可能共享“萨德”系统情报,这些已经使得中韩关系作为应对东北亚地区危机的重要稳定力量的信用受损、作用降低。

目前,韩国正致力于构筑自身的反导系统,并于2016年6月28日首次参加韩美日共同反导演习;日本现有的反导系统包括在高度数百公里进行拦截的“宙斯盾”舰和在高度约15公里进行拦截的“爱国者”—3地面部署型拦截导弹。韩日两国今后若又都引进“萨德”系统,《军事情报保护协定》将使二者形成一个可以联网的弹道导弹防御系统。它除了防御朝鲜导弹,还能将中国、俄罗斯境内的导弹发射活动亦纳入防御对象范围,提升了对中俄两国的战略威慑力度,从而增加了美国与中俄两国进行地缘博弈的筹码,严重损害了中俄两国的地缘战略利益与国家安全结构。

 

总之,韩日两国签署《军事情报保护协定》,实际上是一种固守冷战思维的军事合作,不符合东北亚地区各国的共同利益,不仅不利于朝鲜半岛局势的缓和与稳定,反而可能会打破东北亚地区原有的战略平衡乃至导致各国军备竞赛。展望未来,尽管韩日乃至韩美日情报合作的效益发挥尚有待于继续观察,但其战略价值取向的严重负面属性仍是需要我们高度警惕与严肃应对的。

 

 

【收稿日期:2016-12-20】

 

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