邮箱登陆 设为首页 联系我们
中文    English
中心期刊
 
您的位置:首页 >> 中心期刊 >> 名家讲堂 返回首页
试论特朗普政府对外政策趋向——袁 征
  

【内容提要】特朗普政府内阁班底特点突出,人们可以对其决策模式做出初步判断:特朗普外交主张中的新孤立主义倾向显而易见,“美国优先”将成为其对外政策的主基调,单边主义行为将有所抬头;利益是特朗普的政策基点,务实是他的政策风格。在特朗普的理念中,“让美国再次强大”的两个层面是经济振兴和国防强大;美国的战略重心将不会发生根本性逆转,同盟关系依旧是美国霸权的重要支柱;美俄关系的改善值得关注。不过,特朗普政府对外政策的调整不得不面对美国实力下滑的趋势。特朗普执政将给中美关系带来更多的不确定性。在特朗普上台执政的初始阶段,中美关系出现颠簸的可能性较大。未来,中美之间在地缘安全、经贸和台湾问题上的竞争与摩擦将会加剧,但中美将在战略博弈与互动中相互塑造对方的行为。

【关键词】美国外交   特朗普政府   对华政策   中美关系

【作者简介】  袁征,中国社会科学院美国研究所美国外交室主任、研究员、博士生导师,和平与发展研究中心特约研究员。
【中图分类号】 D815                

【文献标识码】 A

【文章编号】1006-6241(2017) 01-0017-17

2017年1月20日,特朗普将入主白宫,正式成为美国第45任总统。特朗普在2016年大选中的政策主张及当选后特立独行的言行,彰显了特朗普与奥巴马政府在政策理念上的差异。未来,特朗普政府的内外政策,尤其是外交政策走向,成为各方关注的焦点。

 

一、特朗普外交团队的特点

 

特朗普当选后,无时无刻不在着意彰显自己的存在。特朗普和奥巴马政府相互拆台,以致于外界疑惑地看到权力交接期内美国存在“两个总统”的局面。[1]这种状况在美国历史上都是罕见的。

作为一位剑出偏锋的非建制派共和党总统,特朗普必然会对奥巴马政府的外交政策作出修正。这已从近期双方的较劲中得到充分的体现。[2]然而,特朗普团队对于外交政策的阐释缺乏系统性,甚至有些含糊不清,令人难以琢磨。正同特朗普自己所言,“我不是一名政客,也从未想过要成为其中一名”。[3]特朗普和华盛顿的权势阶层没有太多的瓜葛。这在大选中或许是他的优势。不过一旦执政,特朗普明显缺乏政治经验,对于华盛顿联邦政府的运作机制缺乏足够的了解和实际斡旋经验。这就成了他执政的短板。另一方面,人们对于特朗普的行为方式、执政风格也所知甚少。毕竟特朗普跟传统政客不一样,如同在2016年大选中反“政治正确”一样,他本人也不太愿意按照套路出牌。所有这些都将带来一种不可忽视的不确定性。

入主白宫在即,特朗普团队已经公布了大多数内阁班底的提名和对白宫主要官员的任命。从这个团队的人员组成上,人们已能窥测出一些端倪,并对未来特朗普政府的决策模式做出初步判断。

一是偏爱军人背景的保守强硬派人士。被提名出任国防部长的马蒂斯(James N. Mattis)是四星上将,曾任美军中央司令部司令,由于口无遮拦和作战强硬被戏称为“疯狗”(Mad Dog)。拟出任国土安全部部长的约翰·凯利(John Kelly)则是退休的海军陆战队上将。被任命为白宫国家安全顾问的迈克尔·弗林(Michael Flynn)同样是一名退役陆军中将。拟出任中央情报局局长的迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)有西点军校毕业的背景。

二是获提名的内阁成员中商人、富豪居多。特朗普本人就是亿万富翁,而在他的提名当中,也有不少观点相似、立场相近的商界富豪:被提名出任国务卿的雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)是埃克森-美孚石油公司的董事长兼首席执行官;被提名出任财政部长的努钦(Steven Mnuchin)曾是高盛集团合伙人;被提名出任商务部长的罗斯(Wilbur Ross)是华尔街“金融大鳄”;而拟出任教育部长的德沃斯(Betsy DeVos)同样是一位亿万富翁;即便是拟出任交通部长的赵小兰,也是身价不菲。美国媒体调侃称,特朗普的班子将是“史上最富内阁”。特朗普在大选中力推“民粹主义”论调,屡屡攻击华盛顿权贵与华尔街的勾连;而现在却钟情于富豪大亨,多少让外界感到困惑。

三是特朗普提名的现有内阁班底平均年龄偏大,不少人都在60岁以上。特朗普所青睐的将军基本上都是退役军人,而富商们的年龄也不小。比如,拟出任国务卿的蒂勒森现年64岁,而被提名出任国防部长的马蒂斯则66岁,而被任命为国家安全顾问的弗林也有57岁。这和之前的奥巴马政府形成了鲜明的对比。年龄固然说明不了一切,但整体年龄偏大则容易出现思维僵化,更易受制于他们所成长的时代的影响,对于外部世界的看法常常会落伍。美国“石英”网站撰文指出,“由于被冷战时期的顾问包围,特朗普仍被卡在上世纪80年代”。[1]

四是目前提名的内阁班底绝大多数人都没有从政经验。无论是退役的将军,还是富豪们,都鲜有在政府工作的经历。而像华裔赵小兰这样的三朝元老,已经是凤毛麟角了。未来,要弥补这个缺陷,就必须在副部长和助理部长层级的人员筛选上下足功夫,否则就容易出现大的偏差。在美国三权分立的体制下,政治斡旋、妥协的能力以及娴熟的手法都是非常重要的。

五是现有提名的内阁班底多元化色彩不够,白人、男性居多,少数族裔和女性只是点缀而已。这种情况在执掌对外政策领域就显得尤其突出。甚至一些带有白人种族主义倾向的人员也进入到高层,从而引发美国社会的争议。

从特朗普本人自以为是的言行、过渡团队成员的构成和提名白宫和内阁官员的政策倾向,可以窥测到特朗普的心理活动以及未来的决策模式。在大选中,相对于国内政策,精明的特朗普对于外交政策的认知明显欠缺,以致于他故弄玄虚地拒绝透露他对特定外交政策问题的看法。实际上,他是不太清楚应如何作答。相较于希拉里对于外交政策的游刃有余,特朗普就显得有些左支右绌。但问题在于他还不以为意,认为自己很聪明,不需要每天听取情报简报。[2]从其过渡团队的构成和提名内阁人选来看,特朗普更倾向于相信自己的家人和挚友,喜欢选择与自己观点相同的人出任重要职位。这表明,他并不太情愿听到不同意见,而是更愿意主导或掌控整个局面。从其选举中和胜选后的言行来看,包括他对那些曾经公开反对他的媒体和精英人士的态度,不难看出特朗普实际上是个睚眦必报的人,难以宽容他人对自己的背叛或批评。在他提名拟任政府要职的人员中,清一色都是在大选中支持他的人士,或至少没有公开反对他。而对于那些反对他的人,特朗普则耿耿于怀。2016年岁末,他在新年致辞中称:“祝大家新年快乐,包括那些与我为敌,输得很惨却无可奈何的人。我爱你们。”[1]《华盛顿邮报》网站刊文不无辛讽地指出:“对于特朗普而言,通往团结之路是狭窄的:停止对他的抱怨并团结在他周围。”[2]

种种迹象显示,未来特朗普政府的决策将以白宫班底构成核心决策圈,主导和协调与各个行政部门的磋商,弗林将扮演重要角色;而担任白宫办公室主任、共和党全国委员会主席的普利巴斯(Reince Priebus)则将在协调国会共和党议员方面发挥重要作用;总统特朗普将拥有决策大权。但从目前来看,特朗普常常自行其是,未来,与其团队还需要时间来磨合。

 

二、特朗普治下的美国外交政策趋向

 

尽管特朗普在对外政策领域的主张并不十分明晰,但其新孤立主义的倾向却显而易见。这种新孤立主义和传统孤立主义相比,有着鲜明的特点:美国并非不关注外部事务,而是实行战略收缩,将关注的焦点集中在关键区域或议题上,而对于其他区域或议题则不愿过多介入;更多关注国内问题的解决,而对于外部世界的关注度减弱,承担国际义务的意愿下降,投入的资源也会随之减少。特朗普强调向内收缩,主张“攘外必先安内”,[3]注重解决国内问题。此外,特朗普还迎合反全球化的浪潮,对外来移民采取限制乃至抵制的态度,主张极端利己的贸易保护主义,退出TPP,重新谈判《北美自由贸易协定》。基本可以确定,特朗普政府在执政之初不会将主要精力投入到外交议题上,也不会主动去挑起事端,除非是有重大事态发展迫使其将主要精力从国内转向外交议题。

特朗普在大选中一再强调的“美国优先”(American First)将成为其对外政策的主基调。所谓“美国优先”,实际上就是更多关注自身的利益,而不考虑其他国家甚至包括盟友的想法。只要有利于实现美国的利益,特朗普政府就会强力推行,迫使其他国家让步。对于多边国际合作,则采取消极的态度,不愿承担更多国际义务。这意味着未来美国对外政策中单边主义行为有可能上升。当然,这种“上升”应不会达到小布什政府第一任期内那种近乎疯狂的偏执地步。与此相对应,美国的对外战略思想将偏向现实主义方向,其意识形态色彩将相对下降,实用主义色彩则更为浓厚。而这些都与共和党的传统理念相契合。作为亿万富翁,利益是特朗普的政策基点,务实是他的政策风格。在特定条件下,特朗普是不会排斥利益交换的。

“让美国再次强大”是特朗普2016年总统竞选的口号。但这并非他的原创,而是1980年总统大选时,里根针对美国当时国内经济滞胀、国外面临前苏联咄咄逼人的压力而提出的。对于里根,特朗普推崇有加。在特朗普的理念中,“让美国再次强大”涵义有二:经济振兴和国防强大。而这种理念也和他提名的内阁成员组成相印证——富豪和退役将领占据重要职位。在经济振兴层面,为了振兴美国制造业,特朗普采取多种举措,阻止美大企业转向海外投资和生产;同时打着“公平贸易”的旗号,逼迫其他国家解决贸易逆差、货币汇率、市场准入、知识产权保护等问题,以扭转美国长期存在的贸易逆差。如果说在其他问题上,特朗普总是模棱两可、含糊其辞,那么他在经贸层面的民族主义基调是自始至终,十分鲜明的。在国防安全层面,特朗普明确表示,将重塑美国的军事实力,反对奥巴马政府大幅削减军费的做法。这与共和党传统上注重国防安全的理念完全吻合。特朗普主张:将陆军人数增加6万,增至54万;海军陆战队以36个营为基础,扩充8千至1.2万人;将美国海军打造成为一支拥有350艘水面舰艇和潜艇的强大海军(现有272艘)。[1]这也是共和党鹰派人物一直追求的目标。[2]特朗普的两名对外政策顾问亚历山大·格雷和彼得·纳瓦罗于2016年11月7日,在《外交政策》网站发表的一篇文章表示,特朗普政府将在亚太以实力求和平,重写美国与亚洲的关系。[3]强大的国防力量除了可以维护美国的安全,也是在世界上压制对手和推进美国利益的重要工具。

美国的战略重心不会发生根本性逆转,依旧会将主要的关注点放在亚太,将更多的政治、经济、军事等资源投放到这一地区。在中东地区打击“伊斯兰国”(ISIS)极端势力,或许会在一定程度上吸引美国的注意力,但特朗普政府不太可能大规模投入地面部队,而是依靠地面特种部队、空中力量以及与相关国家的合作或对其施压,来打击极端势力。特朗普反对之前在中东推翻别国国家政权的做法,认为那只会造成权力真空,让恐怖分子得势;应通过渐进式改革来实现中东的变化。[4]美国扩充后的海空军也会更多地投入到亚太地区,而不是中东或欧洲。奥巴马政府推进的“亚太再平衡”战略,是民主、共和两党的共识。即使特朗普上台执政,亚太地区依旧是美国的战略重心,是美国的重要利益所在。或许,特朗普政府的亚太战略不再叫做“再平衡”战略,但美国对这一地区的投入将是一贯的。特朗普政府将会强化美国在西太地区的军事存在,保持其军事优势。这在美国的亚太战略缺少TPP这样一条经济支柱的情况下,就显得尤为重要。尽管特朗普一再强调,其上任后,美国就退出TPP,以双边经贸协定取而代之,但不能排除特朗普执政1—2年后,将TPP问题改头换面,再次提上议事日程的可能性。毕竟,共和党和大工商阶层关系密切,相对于民主党人,传统上更支持自由贸易。

同盟关系依旧是美国霸权的重要支柱。特朗普从亚洲撤军的论调只是一种对盟友、伙伴施压的手段,目的是让他们承担起更多的自我防卫义务,或者多出人,或者多出钱。而真正从亚洲撤军的可能性很小。面对中国的崛起和朝鲜核武器的发展,美日、美韩同盟只会加强,不会削弱。特朗普政府也会重视欧洲盟友的感受,有意维持和强化北约的作用。而美国要求盟友、伙伴承担更多的防务义务也并非始于特朗普。自冷战结束后,美国就在调整同盟友的关系,强化同盟国的合作,要求他们更多分担防务责任。奥巴马政府上台伊始推出的“巧实力”,就主张加强同盟友的合作,让盟友分担责任。特朗普只不过是延续了这种趋势,并将这种诉求表达得更为极致。

未来,特朗普政府有意改善同俄罗斯的关系,这是值得关注的重要动向之一。毕竟在当今世界中,中美俄三角关系的互动势必会影响到整个国际格局的走向。奥巴马政府时期,美俄关系由于北约东扩、民主人权问题一直摩擦不断;而双方在乌克兰问题上的争斗和随后美国推动欧美联手对俄实施经济制裁,使得美俄关系跌入谷底。实际上,美国战略界认为,美俄交恶使中国处于有利的地位,中国由此左右逢源,[1]美国应当扭转这种被动的局面,改善同俄罗斯的关系。而特朗普在大选中和过渡期内对俄罗斯的友善态度、对普京的正面评价,以及近期双方的良性互动平添了外界的猜想。而特朗普任命的国家安全顾问弗林、国务卿蒂勒森都曾与普京有过良好的互动,也都主张改善美俄关系。这都为美俄改善关系提供了必要的条件。[1]特朗普有意在打击“伊斯兰国”和解决叙利亚内战问题上,与俄罗斯合作,改善两国关系的氛围。不过“冰冻三尺非一日之寒”,美俄关系的改善尚需时日。无论是提升相互信任,还是解除制裁,或停止压缩俄罗斯的战略空间,一时间都难以有明显的改观。

此外,特朗普的外交政策不仅和奥巴马政府大相径庭,而且共和党内部也有不同声音。美国联邦参议员麦凯恩(John McCain)与卢比奥(Marco Rubio)等主流建制派都对特朗普有意拉近同俄罗斯的关系,公开表示反对。2017年年初,麦凯恩访问波罗的海地区国家,呼吁美国对俄罗斯实施更为有效的制裁。他甚至宣称,乌克兰将在2017年解放目前不受其政府控制的地区。众议院议长瑞安和参议院领袖麦康奈尔也均支持就俄罗斯黑客干扰美国大选的传闻展开调查。麦康奈尔直言,“俄罗斯人不是我们的朋友”。而现任总统奥巴马在任期仅剩三周之际,于 2016年12月29日,因为俄罗斯涉嫌通过网络袭击、干扰美国总统选举而对俄进行制裁,驱逐了35名俄罗斯外交官。这是美国迄今为止针对他国政府支持的、以美国为目标的网络攻击,所做出的最强硬回应,也是10年来美对俄罗斯最大规模的驱逐行动。而普京却没有马上采取报复性措施,而是要等到特朗普上台之后再说。特朗普第一时间表示,普京的做法“很聪明”。[2]

尽管还有待进一步观察,但通过特朗普及其团队的言行,结合共和党的传统理念,我们基本上可以研判特朗普新政府未来对外政策的总体趋向。当然,特朗普上台执政,并不能摆脱一些特定的环境,不得不面对美国实力及左右世界能力下滑的趋势。首先是特朗普上台将面对一个撕裂的美国社会,其主要精力将会耗费在国内问题上。特朗普多少有些侥幸地通过选举人票赢得了大选,普选票则输给希拉里近300万张。这表明他在选民中的根基并不牢固:一半的民众支持特朗普;另外一半的民众则反对特朗普。这对于他执政将是很大的牵制。面对一个撕裂的美国社会,如何弥合分歧、缓解社会矛盾是特朗普需要首先解决的问题。一旦处理不好,其政府将会举步维艰,进退两难。其二,党派之争依旧激烈,民主党人势必不会甘心退让。特朗普要在诸如应对气候变暖、环境保护、医疗保险等诸多问题上推翻奥巴马的遗产,也会遭遇不小的阻力。其三,共和党内部也并非铁板一块,传统的主流建制派和极右翼共和党人也未必都会与特朗普站在一起。在特定议题上将会出现分化,只能具体问题具体分析。比如,在贸易问题上,民主党人和劳工组织关系密切,往往支持贸易保护主义;而共和党传统上与大工商企业、跨国公司关系紧密,对于特朗普的贸易保护主义政策则是忧虑重重。其四,特朗普政府在“美国优先”理念下采取的举措很可能会引发对象国家甚至是盟友的反弹乃至报复,从而对特朗普的民粹主义举措形成牵制。

 

三、特朗普政府的对华政策

 

应该说,即将上台执政的特朗普将给中美关系带来更多的变数。就选举中的言词来看,特朗普的对华立场变数较大,甚至是自相矛盾,不确定性强。作为之前的圈外人士,特朗普进入到华盛顿的核心权力圈后,如何处理各种复杂的关系,还需要有一段适应的时间。况且,特朗普对于中美关系竞争与合作并存的复杂性,缺乏足够的认识,需要有一个学习的过程。特朗普认为,奥巴马政府的对华政策过于软弱,主张对华采取强硬的立场。在特朗普上台执政的初期,中美关系出现颠簸的可能性较大。

如前所述,特朗普上台执政后,将会继续在亚太地区布局,加大政治、经济和军事投入,试图压缩中国的战略空间,围堵中国影响力的拓展,竭力维护美国在亚太地区的主导地位,中美在西太地区的竞争与博弈将会有所加剧。

而首当其冲的就是中美之间经贸摩擦将会加剧,甚至不排除爆发局部商品(如反钢铁倾销等)的贸易战。在总统大选中,特朗普曾多次公开指控中国操纵人民币汇率、实行关税保护政策,导致大量工作机会从美国流失,许多美国本土工厂倒闭。因此,放言上台后将把中国确定为汇率操纵国,对华商品征税45%。他曾公开说:“他们抢了我们的就业,抢了我们的钱财,他们抢走了一切”。在印第安纳州竞选集会上谈及中美贸易差额问题时,特朗普表示:“我们不能继续让中国强奸我们的国家。他们(中国)现在就是这么做的”。[1]

拟出任财政部长的史蒂文·努钦、被提名为商务部长的威尔伯·罗斯以及未来的白宫国家贸易委员会主席皮特·纳瓦罗都支持特朗普对内减税、对外扭转贸易劣势等政策主张。以现执教加州大学尔湾分校商学院的纳瓦罗为例,他一贯秉持极端的反全球化言论,将贸易看作是零和游戏,是军事冲突的延伸,不存在双赢的局面;在对华问题上,无论是政治上还是贸易上,他都主张强硬。纳瓦罗和罗斯还合写过一篇文章,指控中国是“世界最大的贸易骗子”,主张对华采取强硬政策。[2]2017年1月3日,特朗普提名律师罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)为美国贸易代表。莱特希泽长期主张贸易保护主义,在过去的十几年里,一直代表美国钢铁生产商进行频繁的贸易纠纷诉讼。他在罗纳德·里根政府时期曾担任过美国副贸易代表,力主对日施压,敦促其减少对源自美国的进口商品的限制以及对本国出口商品的补贴。

目前,特朗普团队考虑采取两种方式来实施贸易保护主义:一种方式是对所有进口产品征收10%的关税;另外一种方式是对进出口产品征收所谓的“边境调节税”,主要是针对那些在海外加工的美国公司。可以确定,特朗普上台后,面对美国国内浓厚的贸易保护主义情绪,同时也出于兑现竞选承诺的考虑,特朗普至少会推出实质性的举措,对中国部分商品提高惩罚性关税或设置贸易壁垒,从而使得中美经贸摩擦的几率上升。在此氛围下,进而影响到两国在一些双边问题上的磋商与谈判,包括中美双边投资协定的谈判等。

当然,尽管中美经贸摩擦的可能性会大幅上升,但对华商品征税45%的可能性微乎其微。毕竟,美国和中国分别是世界第一大和第二大经济体,双方相互依赖也日益加深,中国已经是美国的第一大贸易伙伴,如果双方爆发贸易战,肯定是两败俱伤。因此,美国舆论认为,与中国进行贸易战是一个“坏主意”。[1]著名智库彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)的一项研究显示,如果按照共和党总统候选人特朗普提议的那样,向中国、墨西哥产品征收严厉关税,美国经济可能会陷入衰退,并可能导致美国流失500万个工作岗位。[2]在特朗普当选总统后,威尔伯·罗斯在接受“雅虎财经”的访谈时,否认特朗普讲过这样的话,认为媒体扭曲了他的原意。

在朝核问题上,特朗普也语出惊人。他曾表示,已经厌烦了美国一直充当世界警察的角色,平壤引发的问题应当由北京方面出面解决。他声称,“如果中国不解决这一问题,美国应该让他们在出口贸易上吃点苦头——我的意思是,只要提高进口关税或者中断贸易,中国在两分钟之内就会崩溃”。[1]特朗普团队认为,奥巴马政府的战略忍耐政策已经失败,“只会加剧不稳定和不断增加的风险”。[2]不过,如果朝鲜继续在发展核武器及其运载工具的道路上越走越远,则美国采取预防式战争来消除朝鲜核威胁的紧迫性将会加速上升。美方多位智库专家表示,一旦感觉到朝鲜有意利用核武器来威胁美国及其盟友,美国将先发制人,不惜代价地打掉朝鲜核设施。当然,也有美国专家建议美中两国人士应尽早就如何应对朝鲜可能崩溃的情况进行商讨。[3]随着朝鲜半岛局势的紧张,美国对中国施加的压力也在增大。从特朗普的考量来看,未来“萨德”反导系统在韩、日的部署都会进一步推进。

在南中国海问题上,特朗普政府将加大在南海巡航的力度,以平衡中国军事力量的存在。特朗普指责中国的南海政策没有尊重美国的意见,其扩大海军力量的造舰计划实际上主要是针对中国。特朗普外交团队认为,美国海军或许是亚洲地区稳定的最大源泉,可以制衡“中国日益增长的野心”;面对中国不断增强的海军力量,特朗普的海军扩张计划将会消除这一地区美国盟友的疑虑,表明美国仍将是“亚洲自由秩序的保证者”。[4]拟出任国防部长的马蒂斯主张,鉴于中国在南海的动作越来越大,美国应构建更强大的海军力量、拥有更多的军舰。他宣称,“虽然我们努力在太平洋地区与中国保持良好关系,但如果中国继续在南海和其他地区扩大影响,我们也必须制定相应的平衡政策”。[5]他的这番言论实际上是为特朗普的言论加了注解。

对于中国而言,台湾问题关系到国家主权和领土完整,因此台湾问题是中美关系中最为重要和敏感的问题。中国外交部多次表示,台湾问题事关中国主权和领土完整,涉及中方的核心利益;坚持“一个中国”原则是发展中美关系的政治基础,如果这一基础受到干扰和破坏,中美关系健康稳定的发展和两国重要领域的合作就无从谈起。然而,近期特朗普的不少言行颇具争议性,已经触及中方的底线。2016年12月2日,特朗普和蔡英文直接通话,并直呼对方为“台湾总统”。该举动是中美建交37年以来第一次打破惯例的行为,向外界发出了一个令人警惕的信号。但这种突发事件的出现也并非完全出乎意料。

就传统而言,共和党反共亲台,一向与台湾关系密切。事实上,美国的一些右翼保守派智库,如2049 项目研究所、美国企业研究所、传统基金会的一些学者都在报刊和网上发表了大量文章,鼓吹在美国“亚太再平衡”战略中提升台湾的地位。他们指责奥巴马政府在台湾问题上的犹豫不决,要求明确界定台湾的角色,给予台湾更多支持。早在2016年5月和7月初,美国众、参两院先后通过由共和党议员提出的“支持台湾”的共同决议案,重申《与台湾关系法》及对台“六项保证”(Six Assurances)是“美台关系的基石”。大选后,共和党继续掌控新一届国会参众两院,“台湾连线”影响力不容小觑,反华亲台分子依旧活跃,为美国调整对台政策不断造势。

大选期间,尽管特朗普鲜有就台湾问题表态,但通过解读2016年的共和党竞选纲领,人们还是能够窥测到特朗普阵营的对台政策倾向。在此竞选纲领中,共和党从价值理念上认同台湾,非但只字未提“一个中国”政策和“三个联合公报”,反而只是强调美台关系将继续基于《与台湾关系法》,并首次将对台“六项保证”写入党纲,[1]主张“协助台湾自卫”,并“赞赏台北新政府在继续台海两岸建设性关系方面做出的努力,并号召中国大陆做出回应”,主张给予台湾“强有力的支持”。[1]实际上,共和党的竞选纲领获得了特朗普竞选班底的认同。

特朗普身边不乏亲台人士或对华强硬派。被任命为白宫办公室主任的普利巴斯始终是坚定的挺台派人士:2015年10月,他会见蔡英文,双方曾就台美关系、TPP及经济发展、台湾“国防”、两岸政策等问题进行沟通;2016年,在他主导下,对台“六项保证”被纳入共和党党纲中。白宫办公室主任在各方企图影响总统的势力当中,扮演着重要的组织和协调角色。据称,台湾方面对这一任命“欢天喜地”。皮特·纳瓦罗曾写过多篇强烈支持台湾的文章,还有极力渲染“中国威胁论”的著作。特朗普过渡团队的顾问、与台湾“绿营”关系深厚的叶望辉(Stephen Yates)是公开“挺台”的前美国官员,也是将《台湾关系法》和对台“六项保证”纳入共和党党纲的起草人。此外,亲台反华的博尔顿(John R. Bolton)、薛瑞福(Randall Schriver)、卜大年(Dan Blumenthal)、白邦瑞(Michael Pillsbury)等,都是特朗普的对华政策顾问,未来还有可能出任政府的重要职位。他们中的一些人主张给予台湾更多的支持,甚至有意颠覆原有的“一个中国”政策框架。

此外,特朗普团队一再强调,其盟友要承担更多的军事义务,缴纳更多的费用。这就预示着特朗普政府很有可能会鼓励,甚至是施压台湾提升自我防御能力,加大对台出售武器的力度。在中国大陆不断崛起的背景下,未来无论是台海两岸局势影响,还是军工集团施压,特朗普对台出售武器的原动力都会上升。

基于上述分析,人们有理由相信特朗普政府将会给予台湾更多支持,而对中国大陆趋于强硬。换句话说,一旦特朗普上台执政,美国对台政策调整的可能性和调整幅度都会加大。

不过,从短期来看,台湾问题并不是特朗普团队关注的焦点问题,其主要精力还是关注美国国内议题。而美国的台海政策无疑要服从于其全球战略利益。当前,中美两国的战略博弈进入到一个新阶段,双方的竞争在加剧。但与此同时,两国的协调与合作也在提升,相互依赖日益加深。总体来讲,中美关系相对平稳,矛盾尚处可控阶段,中美远未到战略摊牌的阶段。因此,美国既不会贸然在台湾问题上搞出大动作来,也同样不会放弃对台湾问题的插手。未来,中美之间的战略博弈与互动将会制衡美国对台政策的调整。一旦中美交恶,不仅将使中美关系陷入十分困难的境地,也会使得台湾面临更大的风险。美方一些有识之士早已深深认识到这一点。

在不突破既有的对台政策的框架下,特朗普团队将会加大对台湾的支持力度。未来,特朗普政府将可能采取四大步骤来提升美台关系:

一是推进美台军事交流与合作,加大对台出售武器力度。2016年12月23日,奥巴马总统签署了参众两院通过的《2017财政年度国防授权法》。该法主张,五角大楼应推动美台高级资深国防官员的交流,改善美台军事关系与合作。这是首次将有关美台资深军事将领与官员交流的章节纳入法案中。此外,在中国军力日益强大的背景下,不排除将来美国会出售新型潜艇和战斗机给台湾。台湾方面的解读是,这一法案打破台美1979年“断交”以来的军事交流门槛,美国助理部长以上层级的资深官员以及现役将官都将可以访问台湾,而台湾“国防部长”也有望突破不能访问华盛顿的限制。绿营方面将其解读为“台美军事关系正常化、台面化”,“实质及象征性意义重大”。

二是派遣更高级别的在任官员访台,如内阁级官员。实际上,目前已有共和党亲台人士向特朗普提议,执政后应尽早派遣内阁级官员访台。他们认为,这不是“新鲜事”,之前的克林顿和小布什执政期间都有先例。

三是给予台湾领导人或驻美人员更高的接待规格,放松或突破原有的限制。比如,允许台湾当局领导人,如蔡英文等,在访问他国的途中路经美国首都;允许台湾当局官员进入美国国务院、国防部等内阁部门处理公务;邀请台湾当局高级官员出席美国政府的相关重要会议或大型仪式;甚至提升美国官方驻台湾机构的级别。

四是更多支持台湾加入功能性的国际组织,如国际民航组织、世界卫生组织和国际刑警组织等。

根据过去的历史经验,美国会视中美关系、亚太局势、两岸关系和岛内政局的具体情况,在对台政策上作出一定的调整。中美将在战略博弈与互动中,相互塑造对方的行为。未来,只要中美关系相对平稳,美国对台政策的总体框架,即基于“一个中国”政策和“三个联合公报”以及《与台湾关系法》的台海政策,不会因为特朗普上台而发生根本变化。特朗普和蔡英文通话引发各方关切之后,当选副总统彭斯出面解释说,两人之间的通话只是“礼节性的”,无意改变美国对华政策。随后,普利巴斯也表态,特朗普政府尚无意改变“一个中国”政策。而奥巴马政府也一再表态,称美国坚持“一个中国”的政策没有改变。特朗普提名爱荷华州长、习近平主席的老朋友特里·布兰斯塔德出任驻华大使。这表明,特朗普团队还是有意稳定中美关系的。2016年12月31日,特朗普公开表示:“希望我们可以和很多国家有很好的关系。这包括俄罗斯,这包括中国。”

总之,随着特朗普上台执政,美国对华政策将趋于强硬,中美关系也将面临严峻挑战。但特朗普团队面临的国际格局已经发生了重大变化,也不得不接受美国实力下滑的现实,未来,中美之间竞争与合作并存的总体态势不会发生根本性变化,双方都没有全面对抗的意愿。[1]我们需要的是自信而淡定,集中精力办好自己的事情,同时坚决维护自身的核心利益,威慑和反击任何外部挑衅。以我为主,全面推进和深化改革,不断增强国家综合国力,才是中国立于不败之地的法宝。       

 

                    

【收稿日期:2017-01-03】

友情链接
 
 

通讯地址:北京市海淀区马甸冠城园冠海大厦9层-10层 邮政编码:100088 传真:82007131 总机:82005566

办 公 室:82002138 总机转8008
人 事 部:82003809 总机转8011
美 大 部:82003022 总机转8030

亚 洲 部:82002380 总机转8021
欧 洲 部:82003512 总机转8039
第二亚洲部:82005953 总机转8038
海外华人部:82002131 总机转8036
理事工作部:82002375 总机转8023 和平与发展研究中心: 82002580 总机转8060
《和平与发展》编辑部:82009436 总机转8063 网址:http://www.caifc.org.cn 电子邮箱:caifc@caifc.org.cn
中国友联画院通信地址: 北京朝阳区德外大街华严北里甲1号健翔山庄D5楼 电话:82021391 62366878