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地缘政治视域下美俄新北极战略的对比研究——孙迁杰、马建光
  

[内容提要] 当前,北极“寒地”正因全球气候变暖和大国博弈逐渐成为“热土”。本文梳理总结了近年来美国和俄罗斯围绕北极地区实施的新战略,对其进行了对比研究。本文认为,权力结构冲突和安全博弈是推动美俄两国建构和实施北极战略的主要动因。从战略目标来看,两国都是为了争取和扩大本国在北极地区的权益和安全系数,但两国战略的提出和发展有着不同的国际和国内背景,战略的建构有着不同的可利用资源,战略的实施又有着不同的方法路径,这决定了两国北极战略的发展会有不同的困境和前景。美俄两国新北极战略的发展实施和相互作用,又决定了未来北极地区地缘政治的走向。

[关键词] 地缘政治?美国俄罗斯新北极战略

[作者简介] 孙迁杰,国防科技大学人文与社会科学学院硕士研究生;马建光,国防科技大学人文与社会科学学院教授、国防科技大学国际问题研究中心常务副主任,硕士生导师。

[中图分类号] D815          [文献标识码]A

[文章编号]1006-6241(2016)06-0034-13

北极地区拥有不可估量的地缘政治价值。早在二战期间,盟军首次开辟了北极航线,通过该航线向苏联运送战略物资,其对苏联的反法西斯战争功不可没。冷战时期,北极又成为美苏两大阵营对抗的前沿。[1]穿越北冰洋上空,无论是战略轰炸机还是远程导弹,都可以最近的距离向对方实施攻击。北极地区也因此一度成为全球弹道导弹部署最密集的区域。同时,北冰洋厚厚的冰盖为潜艇的活动提供了天然屏障。双方各型潜艇在浮冰下也是针锋相对、来往如梭。冷战后,俄罗斯大规模收缩军事力量,使北极地区美俄的紧张对峙程度逐渐降温。进入新世纪以来,北极地区一度被世人所遗忘。但随着北极冰川的融化和海底资源的不断发现,其战略地位愈显重要,北极地区正由国际政治的边缘地带走向地缘政治的中心。

尽管科学界关于全球气候变化的原因和趋势说法不一,但全球气候变暖正在以超乎科学界预测的速度加快,其中变化最大的莫过于北极地区。美国国家航空航天局(NASA)下属的国家冰雪数据中心(NSIDC)最新卫星图像和数据表明了北极海冰的融化趋势:常年冰的覆盖范围1980年约为780万平方公里,2000年约为630万平方公里,而2015年则锐减至约460万平方公里,同时海冰的浓度和厚度也随之降低。[2]关于北极冰川的融化速度和北极航道通航的期限,科学界有着不同的预测,但可以确定的是,北极的战略潜力和地缘价值将因气候变暖和海冰融化而日益凸显。鉴于此,近些年环北极国家加大了北极地区资源和地缘优势的争夺力度[3],近北极国家也加强了对北极事务的参与力度[4],力争在这场北极争夺战中获得主动和优势。其中,美国和俄罗斯无疑是北极争夺战的主角。美俄凭借地缘和实力优势,逐步形成了各自的新时期北极战略,其发展与实施将影响和决定未来北极地区的地缘政治走向。

一、美国新北极战略的主要内容

1867年,美国与沙俄签署协议,以当时的720万美元购买了面积达151.88万平方公里的阿拉斯加,美国因此而获得北极国家身份。随着阿拉斯加育空高原金矿和北坡大油田的发现,美国开始重视北极的重要性。二战中,日本侵占阿留申群岛让美国注意到,遥远的北极不仅蕴藏着巨大的经济利益,而且事关美国本土的安全利益。近年来,随着俄罗斯北极战略的稳步推进,以及北极地区战略地位的提升,美国开始制定国家的北极战略并逐步完善。

(一)美国新北极战略的提出和发展

2010年美国颁布的《国家安全战略》中指出:“美国是一个北极国家,在北极地区拥有广泛而根本的利益。”[1]2013年2月,美国总统事务办公室与国家科学技术委员会联合发布了《北极研究计划:2013—2017》。[2]5月,美国政府颁布了《北极地区国家战略》,开始将北极上升为国家战略。该文件指出,美国的北极战略将聚焦安全、环境和国际合作。[3]11月,美国国防部颁布的《国防部北极战略》表明,美国将积极发展北极地区的海军力量和基础设施。2014年1月,美国政府发布了《国家北极战略的实施计划》,从国家层面对实施北极战略的部门、任务、目标进行了协调、明确和规划。[4]同年,美国海军颁布了《美国海军北极路线图2014—2030》,详细列出了美国海军在未来15年计划完成的数十项具体任务及相应的截止日期。[1]此外,美国政府还授权壳牌公司尝试在北极地区开采石油,但后因国内强烈反对而被中止。2015年8月31日,奥巴马成为第一位到访北极地区的美国总统,并主持召开了有关北极问题的国际会议。可见,北极新战略已经成为美国国家战略的重要组成部分,在该战略的主导下,各相关部门均制订了职权范围内的北极战略规划和任务,其中美国军方是最重要的执行者。

(二)美国新北极战略的主要内容

基于美国官方系列文件和美国围绕北极事务所开展的一系列活动,美国北极新战略的内容主要体现在三个层面,维护美国的五大地区利益:保障国家安全、保证资源与商业的自由流通、保护环境、解决原住民需求,以及加强科学研究。[2]

1.维护和推进美国的安全利益。北极地区与美国的主权安全、资源安全和利益安全密切相关。因此,美国要确定、发展和保持在北极的活动能力,使之能够通过单独行动、双边合作和多边协商来维护北极的安全与稳定。为了达成这一战略目标,美国政府主要加强四个方面工作:一是发展北极地区基础设施建设,提升美国在北极水域、空域和沿海的战略应对能力;二是加强对北极的认知能力,随着北极环境的变化,美国要加强在其海上、空中和空间的能力,以确保对北极环境、各国活动和发展趋势的认识;三是维护北极的航行自由,在国际法框架内构建北极航道管理制度;四是保护和合理开发北极资源,北极能源安全是美国国家安全的核心组成部分,必须以负责任的方式确保未来美国能源的安全。

2.强化北极地区的管理和责任。随着北极环境的变化和人类活动的增多,要提升预测未来北极环境和潜在意外事件发生的能力。为此,美国要实现四个具体目标:一是保护北极独特的环境和自然资源。美国将评估和监测北极的生态系统、气候系统及其他因素的变化,以应对环境风险和挑战;二是将北极管理同经济发展、环境保护、文化价值观等有效地进行结合,相互平衡;三是运用现代科技和传统知识增强对北极地区的认知;四是加强对北极地区海洋和航线的测绘工作,形成可靠、现代化的北极地理信息系统。

3.加强相关国家在北极地区的合作。美国既要加强现有框架下的国际合作,也要提出前所未有的协调机制,并努力通过四个目标达成:一是基于共同利益和共同价值观建立合作机制,最大限度利用每个北极国家的优势,促进北极地区的可持续发展,确保美国及盟友的集体安全和经济利益;二是通过北极理事会来推进美国在该地区的利益;三是加入《联合国海洋法公约》以维护美国的权利和自由,尽管美国是唯一没有加入该公约的北极国家;四是同其他非北极国家加强合作。

二、俄罗斯新北极战略的主要内容

俄罗斯是北极地区最大的国家,拥有广袤的陆地和漫长的海岸线。俄也是最早向北极派出科考队的国家。早在彼得大帝时期,沙俄海军航海家维塔斯·白令曾于1728年穿越北极圈,成为第一个到达北极的人。此后的200多年时间里,俄从未停止过对北极的探索和主权主张。

(一)俄罗斯新北极战略的提出和发展

2007年8月,在俄国家杜马副主席阿尔图尔·奇林加罗夫的带领下,俄科考队员从北极点下潜至4,000多米深的北冰洋底,并在海底插上了一面用钛合金打造的俄罗斯国旗,以宣示俄罗斯在北极地区的主权。2008年9月,俄政府制定并颁布了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》,该文件首次确定了俄罗斯在北极地区的国家利益、战略目标、战略优先方向、基本任务和执行机制。[1]2009年5月颁布的《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》把捍卫北极主权作为维护国家安全的重点内容之一。[2]2014年4月,俄总理梅德韦杰夫批准了《俄罗斯2020年前北极地区社会经济发展国家纲要》,纲要涵盖了俄各部门未来在北极地区实施的具体措施,是俄实施其北极区域战略规划的指南。[1]同年12月,俄罗斯还颁布了新版《军事学说》,提出要确保俄罗斯在北极地区的国家利益,在北极地区建立和发展军事基础设施成为俄军事力量的优先任务。[2]2015年7月,普京总统又批准了新版《俄联邦海洋学说》,其中将大西洋和北极列为俄罗斯海上战略的首要方向,提出要在北极地区建立统一的新一代水面舰艇及潜艇驻泊体系。[3]12月,俄罗斯批准出台的新版《俄罗斯联邦国家安全战略》,强调北极安全同俄国家利益息息相关,俄将重点关注北极方向。[4]此外,2014年8月4日,俄罗斯向联合国大陆架界限委员会递交扩大北极大陆架边界申请修正案,主张将“罗蒙诺索夫海岭”及其他一些海岭划入俄大陆架。可见,北极地区在俄国家利益中占有极为重要的地位,北极战略是俄国家安全战略的重要组成部分。

(二)俄罗斯新北极战略的主要内容

北极地区既是俄罗斯国家安全战略的优先方向,也是其21世纪的战略能源基地。俄总统普京曾指出:“北极地区是俄罗斯国家安全、军事、政治、经济、科技和资源的集合场。”[5]俄北极战略注重国家利益和安全、军事力量建设、北极航道开发等方面。

以来,北极的主权一直归俄罗斯。北极是俄联邦不容剥夺的一部分,并且今后也是。”[1]未来,俄将加强对北极海底大陆架和北极海域的主权宣示,运用国际法和《联合国海洋法公约》等文件申请对北极地区行使“外大陆架”权利;加快建设具备信息化能力的基础设施,为国家的北极活动提供保障;建设新一代水面舰艇和潜艇的驻泊体系,发展北极的基础设施将是俄国防部近些年的优先任务之一;加强北极地区的军事力量,恢复新西伯利亚群岛的军事基地和相关哨所,强化军队反应和行动能力;加强空中战略巡航和水下战略能力建设。

2.开发北极资源,发展社会经济。据俄自然资源和环境部估算,俄北极大陆架的能源储量相当于830亿吨石油,其中80%位于巴伦支海和喀拉海。液态烃资源储量占全俄储量的5%—9%,石油储量占全俄储量的12.5%。仅亚马尔半岛的天然气储量就约为10,847亿立方米,石油储量约为29亿吨。[2]未来,俄将加强北极大陆架地区的活动,促进俄能源企业加强国际合作,吸引外国资本和技术;实施资源开发和基础设施建设,有力带动俄东部和北部社会经济发展;把北极地区打造为俄未来国家经济发展的动力源地和新的经济增长点。

3.将北极航线开辟为新的海上交通动脉。将北极航线打造成国际综合交通运输通道是俄北极战略的重心之一。普京总统提出:“提升北极的国际中转能力是俄北极战略的优先任务之一,未来北极航线将以安全而优质的服务成为一条可以与传统海上航行相竞争的全球性重要商业通道。”[3]未来俄将加强北极地区港口等基础设施建设,建设新的海上搜索和救援中心;政策上进一步向国际海运和商业运输开放北方海航道;建造新一代核动力破冰船,确保海上运输保障和安全。

4.加强国际合作,解决北极争端。未来俄将继续坚持以《联合国海洋法公约》来解决北极领土和领海争端,俄罗斯提出的大陆架申请应符合相关国际法;强调北极理事会的作用,并支持将其扩大为一个全球性国际组织;倡导同北极五国(俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威)在建立地区规则和开展地区合作方面应具有“特殊的责任”;倡导制定非北极国家参与北极事务的标准和制度。

三、美俄新北极战略的对比

综上,安全博弈和权力争夺是美俄北极新战略的核心内容。国际无政府状态下北极地区的国际法和权力的相对真空,为环北极国家的北极争夺战创造了条件,权力争夺下的权力结构冲突和大国安全博弈,成为推动美俄建构和实施北极战略的主要动因。从美俄双方北极战略的内容和目标来看,两国都是为了争取和扩大在北极地区的权益和国家安全系数。美俄同属于北极大国,两国在该地区拥有共同或相似的战略利益,但也有着不同的国内外背景和不同的地缘政治环境。

(一)美俄两国新北极战略的共同取向

第一,北极地区利益得到国家层面的重视,国家成为制定和实施北极战略的主体。美俄两国都从国家战略的高度制定了其北极战略。美国在新的北极政策中,明确将自己定义为一个“北极国家”。俄罗斯则将北极地区定性为“保障俄国家社会和经济发展的自然资源战略基地”,并把北极航线定义为未来俄罗斯在北极地区的一条交通运输干线。[1]同时,两国均成立了由政府主导、诸多部门参与的跨机构的领导机构,以负责北极事务的协调、落实和推进。

第二,除在北极的经济、资源、环境利益外,两国的北极战略均有着深层次的安全和地缘政治利益考量。环境保护、能源资源的开发利用、北极航道的利用和管理,是美俄的共同利益出发点,均强调北极地区的可持续发展和多边合作治理。但作为北极地区主要大国,由于历史和现实原因,两国北极战略均重视安全利益,将维护北极地区的国家安全和地缘战略空间安全作为首要任务和目标。

第三,加强北极的实力建设,谋求地缘政治优势。加强基础设施建设和军事力量建设,成为两国强化其北极实力的一大手段,根本目的在于谋求北极的地缘政治优势。美国强调加强海军力量在北极地区的存在,强化海军在北极的活动能力,以维持美国更积极和更具影响力的地区存在:保护美国的海上贸易、重要的基础设施和关键资源;保证美国通过北极地区的军用和民用飞机、舰船等的安全;显示美国在北极海域的存在,以支持美国的根本利益。俄罗斯则将其在北极的军事力量建设作为主要任务和威慑手段。2014年12月1日,俄罗斯成立北极战略司令部,并已开始战略值班运转。截至2015年底,俄军已经在北极地区重修了10座军用机场,部署了两个装备S-400防空系统的独立团,建造了440多处军事基础设施,并计划在2016年再建400处。此外,俄罗斯还不断加大在北极地区的部队部署和军事演习频度,多次从水下成功试射洲际弹道导弹。

(二)两国新北极战略的主要差别

第一,战略地位不同。对于美国来说,北极战略并非其国家核心战略。美国的国家战略即全球战略,北极战略仅是其国家战略的一部分,服务于其全球战略利益。亚太、欧洲和中东等地区是美国霸权战略的重心地带,具有现实和直接的地区利益。尽管近些年北极地区在美国国家战略中的地位不断上升,但其北极战略地位仍难以同亚太、中东和欧洲等地区的战略地位相提并论。北极地区最大的能源资源优势也因美国国内页岩油气革命的实施和新能源的广泛应用而大大下降。对于俄罗斯来说,北极战略是其国家核心战略,北极安全就是俄国家安全。俄罗斯在北极圈拥有着漫长的海岸线和陆地领土,北极是俄国家安全的重要方向,未来有可能成为影响国家安全的首要方向。因此,俄制定和实施北极战略是以国家安全的实际和地缘政治现状为出发点,应对国家安全重心的不断北移,其北极战略在国家安全和发展的大战略中占有极为重要的地位。

第二,战略重点不同。美国北极战略的重心是联合加拿大、挪威等国家,寻求建立符合美国利益并由美国参与管理的北极新秩序,争取地区管理权和主导权,维护美国在北极的商业和资源利益及地区影响力。俄罗斯的战略重心则是依靠地缘优势加强军事硬实力建设,以军事手段占有并造成既得利益,达到拓展国家利益、威慑他国的目的。由于受地理因素和地缘政治的影响,长期以来俄西部地区和远东地区难以实现有效的战略对接,且西部和东部面临北约和美国同盟体系较为严峻的地缘围堵和军事压力,寻求北极方向上的战略突破和维护该方向上的有效安全,成为俄罗斯北极战略的重点。近年来俄罗斯的一系列战略举动正是服务于这个战略重点。

第三,战略前景和困境不同。随着全球经济持续低迷、国际能源价格低位运行、地缘政治格局和形势不断演变,不论美国还是俄罗斯,其北极战略的实施均既有各自的优势,也都受多方面因素的制约。对于美国来说,军事实力和经济实力是实施北极战略的坚强后盾。未来,美国将会采取灵活的地区战略,加强能力建设。总体上会强化与他国的协调与合作,以应对气候变化为突破口,抢占道义制高点,积极制定地区规则,加强对北极航道的管理和对环境的治理,与他国结成利益共同体,共同遏制俄罗斯在北极地区日益增长的军事实力。同时,从目前来看,未来一段时期内,美国北极战略的全面推行仍面临困境:一是环保组织、保守势力等反对声音和阻力不断;[1]二是受全球战略拖累,美国的亚太、欧洲、中东等传统战略重心限制了其“北上”的野心;三是美国经济低迷和预算削减在一定程度上制约了其北极战略的全面实施;四是北极的地缘政治格局处于总体平衡状态,美国国家安全无“紧迫感”;五是总统换届给北极政策实施带来不确定性。

对于俄罗斯来说,地理优势和军事优势是其实施北极战略的坚实基础。未来,俄罗斯将会继续加大对北极的投入,将其经营成为俄罗斯新的战略方向,以谋求地缘战略上的突破。但俄罗斯北极战略的实施也面临不少困境。一是传统观念的制约,俄罗斯一直重视西部地区发展,对外关系也以欧洲和独联体国家为优先方向,东部和北部地区并不是俄传统观念上的战略重心。二是油价的下行和低位运行严重打击了俄能源经济,国际制裁更是加重了经济困境,预算压缩和联邦财政赤字限制了俄北极战略实施。据俄自然资源和环境部评估,到2030年前,仅勘探费用一项就需要约220亿卢布。[1]目前俄经济能力不足以支持大规模北极开发。三是人才和技术匮乏,目前俄罗斯缺乏在北极大陆架大规模开采能源的能力。[2]四是北极国家的联合反对和限制,俄罗斯在北极地区同样面临来自欧盟、北约和日本等国家和同盟集团的压力。此外,美俄双边关系、环北极国家多边关系的发展,也影响美俄两国北极战略的实施和北极地区的大国博弈与合作。

四、美俄新北极战略的地缘政治影响

总的来看,俄罗斯新北极战略可以概括为“地缘威慑型”战略,其以军事硬实力建设和威慑为主要手段、以地缘战略空间安全为主要目标。美国新北极战略则可以概括为“联盟霸权型”战略,其以强化北约和“美加”同盟的北极影响力为主要手段、以谋求地区主导权和管理权为主要目标。其中,两国战略利益趋同的部分,无疑会引发或加剧两国在北极的争夺态势,而战略利益互异的部分,则可能有利于改善两国关系、促使两国开展和加强北极合作。总之,美俄两国北极战略的建构与实施,不仅对两国关系产生直接影响,而且关系到北极地区地缘政治格局的发展,对地区和国际格局的塑造产生间接影响。

第一,北极争夺热潮呼吁地区合作和“非军事化”。北极是全球气候的冷源,对全球气候变化和生态环境起着重要作用。随着国际社会对全球公共事务关注度的不断提升、政治经济全球化和国际政治学的不断发展、非北极国家参与北极事务的不断增多,带来了国际社会和平力量的不断壮大。其中主张保护北极环境、开展北极合作、建立北极安全机制和坚持非军事化的呼声越来越高。尽管短期内难以实现全北极的非军事化,但局部地区的非军事化有望实现。例如,俄罗斯与挪威两国经过长期艰苦谈判,于2010年9月15日达成的《俄罗斯联邦与挪威王国关于巴伦支海和北冰洋海域划界与合作条约》,解决了两国在北极地区海域划界、渔业争端和跨界油气资源勘探开采等系列问题,为其他矛盾和争端方提供了和平解决争端的成功案例。未来不排除美俄在北极地区进行一定程度合作的可能,以此作为两国关系缓和、走向正常化的纽带。

第二,军事化程度和军备竞赛有可能进一步加剧。在北极地区,美俄拥有绝对的军事优势和实力,军事手段成为两国实现各自战略利益的重要抓手。尽管美俄两国多次表示无意加剧北极地区的军事化,但自两国推行北极战略以来,北极地区军事演习和军事试验的频率较此前大幅增加,军事化趋势明显。俄罗斯除组建北极部队和加快军事设施建设外,还加大对北方舰队军事装备的更新换代,恢复了北极战略力量巡航。美国也不甘示弱,在阿拉斯加部署升级反导系统和远程警戒雷达,强化同加拿大的“北美联合防空司令部”职能,在北约框架下组织多场联合军事演习。“乌克兰危机”以来,美国同俄罗斯的关系降至冷战以来的最低点,北极作为两国利益的直接交汇处,也逐渐成为双方的博弈点。未来两国在北极的军事进程和军事力量建设都不会停滞,并有可能在一定程度上引发新一轮军备竞赛,进一步加剧安全“困境”,不利于北极问题的有效解决。

第三,爆发地区危机和军事冲突的潜在可能性增加。尽管目前北极国家爆发大规模冲突或战争的可能性不大,但随着局势的发展,引发地区危机、军事对峙、军事冲突的可能性在不断增大。例如,大陆架划界、《联合国海洋法公约》等国际法律条款存在模糊和不完善之处,为北极领海争端埋下了隐患;石化能源的进一步短缺,有可能引发围绕北极资源争夺的冲突和危机;北极航道的开通和使用,则可能因航道的管理、安全等问题引发博弈和冲突。如果没有一个稳定的安全机制或地区组织进行协调,未来因为领土领海、能源资源和北极航道的争夺和博弈将有可能持续加剧,其带来的直接后果就是可能引发地区危机和军事冲突。

由此可见,在无政府状态下,北极正成为争端的新发源地。美俄实施追求自身利益最大化的北极战略,无益于北极地区的良性发展,也无益于北极问题的最终解决。从地理上看,世界主要国家大都集中于北半球,这些国家基本位于北极圈周边或近邻,在北极地区有着或大或小的权益。因此,未来北极地区争端问题的解决与和平利用,需要在联合国框架下,由国际社会的广泛参与和达成广泛共识,并建立统一稳定的安全机制和北极和平利用、管理和运行机制。

总之,无论是俄罗斯的“地缘威慑型”战略,还是美国的“联盟霸权型”战略,都决定了未来北极地区将是合作与竞争并存、地区格局日趋复杂。权力结构冲突和安全困境担忧是推动美俄不断调整和实施北极战略的两个主要动力因子,并且二者呈“正相关”关系:安全担忧引发权力争夺;权力争夺又会引发新的安全担忧。因此,美俄在北极的竞争将大于合作,北极地区地缘政治博弈的热度将呈“螺旋式上升”态势。

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