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奥巴马政府《国家安全战略报告》评述——萨本望、喻舒曼
  

萨本望 中国国际战略学会高级顾问

喻舒曼 中国国际战略学会副研究员、博士

    2010年5月27日,奥巴马政府出台了美《国家安全战略报告》,明确提出了“重振美国,领导全球”的新国家安全战略,标志着奥巴马政府国家安全战略框架已经形成。该战略以重振美国和领导全球为目标,以强化美国内力量建设为重点、以加强与世界各种力量中心的全面接触为主要标志、以多种手段的综合运用为支撑,是“9·11”事件以来美国家安全战略的又一次重大调整。它既延续了美历届政府谋霸全球的战略野心,同时又反映出奥巴马温和、务实的执政理念和风格。

        一、《报告》是奥巴马政府基于当前形势对布什政府战略失误进行深刻反思的结果

    奥巴马上台后,面对美实力地位相对下降、新兴大国快速崛起的国际格局和国内人心思变、单边主义难以推行的政治现实,经过长达16个月的酝酿与调整,提出了新国家安全战略。《报告》在字里行间处处体现出对布什单边主义和穷兵黩武政策的抨击,宣称“美国拒绝在‘狭隘的利益追求’和‘无休止地向他人强加我们的价值观’之间做错误的选择”,强调“美国不会以武力强加于人”。一些国际媒体纷纷评论称,“报告的中心目标旨在与布什政府的‘9·11’意识形态决裂”。

    总体看,《报告》既反映了民主党传统的“自由主义”理念,又体现了奥巴马“温和务实”的执政风格,同时也是美为尽快摆脱现实困境的无奈之举。《报告》也从一个侧面反映出,美仍具有强大的自我调节、应变和纠错能力,能够在误入战略歧途后重新寻找新的战略轨道。

         二、《报告》暴露出美不甘抛弃扩张谋霸的战略野心但又注重以合作谋安全的战略新思路

    《报告》多处强调美“全球领导”地位,“重振美国和领导全球”成为奥巴马政府国家安全战略的总目标和新标签,反映出美在内外交困中迫切希望维持“主导”地位的焦急心态。《报告》提出了从维护国家安全、促进经济繁荣、推广美式价值观和营造国际秩序四个方面确保和推进美全球利益的战略方针。前三届政府的《国家安全战略报告》均强调以维护国家安全、促进经济繁荣和推进“民主”作为美国家安全战略的三大支柱。新《报告》将营造国际秩序与前三项并列,成为第四大支柱。

    《报告》指出,“我们的利益要求建立一种公正的、可持续的国际秩序,……它将会支持我们加强安全、繁荣和共同价值的努力,同时也是我们努力的最终目标”。这种国际秩序需要通过与国际社会,尤其是世界各种力量中心的全面接触加以构建:一是强化传统同盟;二是与21世纪的“影响力中心”建立合作关系;三是加强合作制度与机制。值得注意的是,《报告》改变了以往渲染俄中两国作为潜在竞争对手对美构成严重威胁的提法,降低了对俄中两国的抨击调门,表明奥巴马政府开始寻求打造以美为主导的新型国际秩序,以合作谋求安全的新思路。

        三、《报告》表明奥巴马政府更加注重国家综合实力对于维护国家安全的重要作用

    《报告》提出,通过“国内建设”和“国外塑造”两手来重振美领导地位。《报告》强调国内建设是美力量与影响力的源泉,是美国家安全的基础,“我们在国外的力量与影响源自在国内的行为”。“重振美国,领导全球”的战略目标反映了这一安全观念的重大变化,“重振美国”在前,“领导全球”在后,“重振美国”是“领导全球”的基础与前提。《报告》提出了加强国内建设的三个方面举措:一是重建经济;二是加强国土安全,要“超越国土安全与国家安全的传统界限”;三是强化美榜样作用。《报告》批评了布什为获得安全而损害美国价值观的做法,强调通过坚持“民主”原则和践行美国价值观,为美赢得“对抗暴政的美誉”,为世界人民提供“指路之灯”。

    由此可见,奥巴马政府国家安全观念的内涵已超出了传统美国家安全战略的范畴,对于国家综合实力与国家安全的辩证关系有了更深刻的认识,希望通过加强国内建设,增强美实力地位,夯实美霸权基础。

        四、《报告》反映出奥巴马政府既着眼现实又关注长远的战略视野

    《报告》指出美当前面临的突出现实威胁仍然是经济危机和两场战争给美国家安全带来的挑战。尽快促进经济复苏、结束伊拉克和阿富汗战争成为当前美国家安全的两大任务。对内,“我们的工作中心是让经济保持活力,……确保全面而持续的复苏”。对外,2010年8月底前结束在伊拉克的作战任务,2011年底撤回所有驻伊部队;从2011年7月开始,在阿安全形势好转前提下撤军。

    《报告》提出了更加宏伟的长远规划和设想。一是推动经济转型和均衡持续增长。《报告》花大量篇幅论述了美国经济的长远发展规划。主要设想包括:转变能源的生产和使用方式,制定新的国内和国际规则,改革国际机制,将二十国集团视为促进国际经济合作的首要论坛,创造新的海外市场等。二是着手应对全球多样化挑战,特别是核扩散挑战。奥巴马政府对威胁的判断发生重大变化。《报告》摒弃了“反恐战争”的概念,不再渲染“伊斯兰恐怖主义”,放弃了布什政府强调“恐怖主义是美国家安全的首要现实威胁”的提法。《报告》指出美面临的威胁是“多样化挑战”,突出强调了核武器与核扩散带来的威胁与风险,指出“美国人和世界安全面临的最严峻的威胁仍然来自于大规模杀伤性武器,尤其是核武器”。

         五、《报告》显示出综合运用多种手段推进美国家利益成为美国家安全战略的突出特点

    《报告》充分体现了奥巴马政府的“巧实力”理念,强调为应对2 1世纪的多重威胁和挑战,必须“平衡和整合美国力量的所有手段”,更新美国家安全能力。

    首先,突出军队的“基石”地位。要求军队保持常规优势和核威慑能力,增强击败非对称威胁的能力。《报告》指出,“美必须保留必要时单方面采取行动的权力”。其次,强调外交的至关重要。提出加强外交力量,完善相应的外交机制和机构,提高在海外开展民间活动的能力,加强外交人员与政府其他部门官员、专家学者、国际组织和其他非国家行为体的交流与协作。第三,认为经济是关键要素。声称要与发达国家和新兴市场密切合作,发展并保持经济互利关系。第四,重视发展援助。提出要帮助发展中国家应对安全威胁,发展经济,建立负责任的“民主”机构。第五、实现国土安全与国家安全部门在信息上的“无缝化交换”。强调要摧毁敌人在美境内开展行动的能力;对边境进行有效控制;确保国家遭受危险后的恢复能力。第六、不断发展情报能力。要求整合情报界,加强与外国情报机构的伙伴关系,加大对情报界的投资。这表明,奥巴马政府力图通过综合运用多种手段,对内保安全、求发展,对外促接触、谋合作,以更好地维护美国家利益。今后一段时期,各种力量的综合运用与相互补充将成为美国家安全战略的一大亮点。

     奥巴马政府国家安全战略的推行将面临诸多制约因素。从政治层面看,美国内民主、共和两党围绕经济发展模式、医疗改革方案和阿富汗战争等重大问题的斗争日趋激化。预计2010年中期选举后,奥巴马及民主党在国会的优势地位将受到削弱,政府施政能力将受到更大程度的制约。从经济层面看,美经济虽有所恢复,但失业率居高不下,社会民生未见显著改善,引发此次金融危机的制度性根源仍未消除。美政府财政赤字和债务负担十分沉重,成为制约经济健康发展的瓶颈。从外交层面看,奥巴马“巧实力”外交效果不佳,受到美国内强硬保守势力的猛烈攻击。《报告》高调宣扬加强与世界各种力量中心的全面接触,必将在美国内遇到更大阻力。从战略构想看,《报告》将经济、科技、教育、医疗保健和国土安全等要素统统纳入国家安全的视野,必然加剧美战略目标无限扩大与资源相对有限的矛盾。

 

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