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奥巴马政府时期的对台湾政策——陶文钊
发布时间:2017-08-31  来源:
 

【内容提要】随着2008年5月国民党领导人马英九开始在台湾执政,海峡两岸关系发生了历史性的转折,走上了良性互动、和平发展的道路。而奥巴马当政的8年中,有7年半多的时间与台湾马英九执政重合。由于海峡两岸关系的变化及美国对华政策的新发展,奥巴马政府的对台政策主要表现为,坚持“不统,不独,不武”立场,有条件地欢迎两岸关系和平发展;同时其政策具有鲜明的两面性。但一直以来,奥巴马的对台政策受到来自自由派和保守派两方面的诟病。目前,尽管新任美国总统特朗普大幅调整前任的内外政策,台湾领导人也进行了更替,但对奥巴马的对台政策进行总结,警惕美国对台政策中新的不确定因素非常必要。

【关键词】美台关系奥巴马政府对台政策马英九执政

【作者简介】陶文钊,中国社会科学院荣誉学部委员、社科院美国研究所研究员、和平与发展研究中心特约研究员。

 

    奥巴马当政8年,其中有7年半多的时间正值台湾马英九执政。由于海峡两岸关系的变化及美国对华政策的新发展,美国对台湾的政策也有新的调整和表现。

 

一、美国有条件地欢迎两岸关系和平发展

 

    随着2008年5月国民党领导人马英九开始在台湾执政,海峡两岸关系发生了历史性的转折,走上了良性互动、和平发展的道路。马英九当政前后,尤其在他第一任期的就职演说中反复强调,其大陆政策是“不统、不独、不武”。[1]而这也正是美国的对台政策。民进党执政期间,陈水扁放肆的“台独”分裂活动造成台海局势紧张,威胁到亚太地区的和平与稳定,不符合美国的战略利益,深深得罪了布什政府。因此,布什政府和奥巴马政府都支持马英九当选。

    2009年1月奥巴马入主白宫时,两岸关系的新局面已经开启。而美新政府的当务之急是应对全球金融危机、进行国内医保改革、结束在伊拉克和阿富汗的两场战争,台海问题并不在奥巴马的议程表上。2009年3月19日,美国在台协会理事主席薄瑞光(Raymond Burghardt)表述美国立场时称:“我们确实对当前看到的这种稳定状况,感到十分兴奋”。[2]同年9月,副国务卿斯坦伯格(James Steinberg)重申,美国对两岸的积极对话感到鼓舞,并鼓励两岸“探寻建立互信措施,使双方关系更加紧密,台湾海峡更加稳定”。[32009年11月,奥巴马总统对中国进行首次国事访问,在两国领导人发表的《联合声明》中,表示美方“欢迎海峡两岸关系和平发展,期待两岸加强经济、政治及其他领域的对话与互动,建立更加积极、稳定的关系”。[1]美方的这一表态是与时俱进的,反映了两岸关系的现实,对两岸关系表示了积极的期许,并把“我们将继续鼓励中国大陆和台湾降低紧张”写入了在2010年5月颁布的美国《国家安全报告》中。[2]

    2010年3月,美国助理国务卿帮办施大伟(David Shear)在国会美中经济安全评估委员会作证,他肯定“海峡两岸关系的继续进展对于整个地区的安全和繁荣都是至关重要的,因而也是美国的重要利益之所在”。[3] 2010年年中,两岸达成了《经济合作框架协议》(ECFA)。美国总体上对这一协议是欢迎的。施大伟在同年7月7日的讲话中表示,由于ECFA,美国和其他国家的企业将有可能把它们的地区营运中心设在台湾,有可能增加美国对中国大陆和台湾的出口。[4]当2014年台湾岛内出现抵制服务贸易协议的潮流,并爆发“太阳花”运动后,美方人士公开表示担忧。卡内基国际和平基金会副会长、美国在台协会前驻台北办事处主任包道格(Douglas Paal)表示,不明白“为什么这个能帮助台湾在大陆市场做得更好的协议是不好的”,“台湾服务业如果不参与大陆市场,大陆服务业反而会变得更具竞争力、更具主导地位,会威胁台湾的利益。所以应当现实地以经济为基础,而不是以政治为基础讨论这个问题”。[5]

    2011年1月,胡锦涛主席对美国进行国事访问。美方重申“奉行一个中国政策,遵守中美三个联合公报的原则”,称赞ECFA,“欢迎两岸间新的沟通渠道”。[1]奥巴马政府的一再宣示,一方面是对已经出现的事实的认可,另一方面是因为这种发展符合美国的利益。在经过了陈水扁时期两岸关系高度紧张之后,美国希望看到两岸关系稳定,更不想把过多的精力花在这里。奥巴马政府在两个任期中也基本上做到了他在联合声明中的承诺。

    但是,美国欢迎两岸关系和平发展是有条件的——两岸只谈经济,不谈政治、军事问题,更不能谈和平协定与统一问题;两岸协商要有“透明度”,台要向美知会“两会”之间各种商谈的进展和细节;台湾要保持足够的防卫力量,包括向美求购武器。[2]美国商会则提醒台湾,防止对大陆的过分依赖,要在与大陆的经贸关系及与其他经济体的关系间保持一种平衡,尤其是与美国的关系,这涉及到台湾的安全议程。[3]

    美国对马英九第一任期对两岸关系的处理是基本满意的,因此在2012年选举前,通过一些渠道施加了影响。2011年9月中旬,民进党候选人蔡英文访美。国安会高官在会见她之后,即向英《金融时报》记者透露,他对蔡“是否有意愿、且有能力维持近年来区域所享有的两岸关系稳定”表示怀疑,其倾向性十分明显。[4] 2012年1月台湾选举前夕,包道格到访台北。他在接受中天电视台专访时表示:如果马英九连任,会让北京和华盛顿大大松一口气,“我假设对台湾也是”,“这代表一个相对繁荣且具有建设性的状态可以持续”;他圈子里的人包括官员,都不认为“九二共识”是出卖台湾“主权”或被统一。[1]此次采访立即在当时引起轰动。尽管美国务院发言人表示,包道格的表态只是个人行为,但美台舆论却深信不疑——它反映了美决策层的主流看法。

    结果民进党败选,并将此归咎于奥巴马政府选边。1月底薄瑞光访台时,蔡英文的亲信萧美琴当面向其大发牢骚,以示抗议;蔡本人则以谢票为由,离开台北,避而不见。[2]一些美国会议员也对国安会官员向英《金融时报》记者披露立场一事极为不满,当助理国务卿坎贝尔在众议院外委会作证时,有议员就此对他发难。坎贝尔并未否认,只回应称,“美国不会以任何方式干涉台湾的选举过程。我们不挑候选人,我们不选边站,我们承诺与自由公正选举产生的任何人密切合作”。[3]参议员舍罗德·布朗(Sherrod  Brown)、众议院外委会主席罗斯-莱蒂南(Ileana Ros-Lehtinen)等人则致函时任国务卿希拉里,强烈要求政府不偏不倚,不要支持台湾某一位候选人,包括不要在选举之前把台湾列入免签证国家。[4]

    随着海峡两岸关系的改善,2014年2月11日,国务院台湾事务办公室主任张志军在南京会晤了应邀来访的台湾“陆委会”主任王郁琦,这是两岸事务主管部门负责人的首次正式会晤。双方就国台办与“陆委会”建立常态化联系沟通机制、着力完成ECFA后续协议的商谈达成共识。同年6月25—28日,张志军抵台进行为期4天的正式访问,与王郁琦再次会晤。11月12日,王郁琦随台湾代表团来京参加APEC峰会期间,与张志军第三次会晤。这三次会晤使两岸互动进入更高层级的新时期。奥巴马政府国安会负责亚太事务的高级主任麦艾文(Evan Medeiros)、国务院发言人普萨基(Jen Psaki)都对此表示欢迎。普萨基在新闻发布会上说,“我们欢迎海峡两岸双方所采取的……降低紧张、改善关系的举措。我们鼓励北京和台北双方继续进行建设性的对话,以大幅改善两岸关系”。[1]

    2015年11月7日,在两岸关系和平发展7年多以后,习近平总书记在新加坡会晤了台湾地区领导人马英九。双方均认为,应继续坚持“九二共识”, 巩固共同政治基础, 推动两岸关系和平发展, 共同致力于振兴中华。这次会晤是跨越66年时空的重大事件。奥巴马政府对此的反应也是积极的。美国务院发言人柯比发表声明称:“美国欢迎台湾海峡两岸领导人的会晤以及近年来两岸关系的改善。美国对于台湾海峡的和平与稳定有着深深的久远利益。我们鼓励双方朝着在尊严和尊重的基础上建立纽带、降低紧张、促进稳定、继续前进。美国坚持基于三个联合公报和《与台湾关系法》的‘一个中国’政策。”[2]

    2011年,奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略。时任国务卿希拉里在同年10月发表的《美国的太平洋世纪》一文中,并未提及台湾。1个月后,她才在东西方中心发表的演讲中作了补充,强调台湾是美“重要的安全和经济伙伴”。[3]在2012年6月举行的亚太安全会议上,国防部长帕内塔表示:“美国强烈支持海峡两岸近年来所作出的试图改善两岸关系的努力,台湾海峡的和平与稳定是我们长远利益之所在。美继续坚持基于三个公报和《与台湾关系法》的‘一个中国’政策”。[1]

    但是,台湾方面期望利用奥巴马政府的“再平衡”战略来提升对美关系。2012年10月,台湾“国防部”副部长杨念祖表示,他曾分别于8月与美国官员、10月与美副防长卡特(Ashton Carter)讨论台湾在美国“再平衡”战略中的作用。2012年8月,美负责经贸事务的助理国务卿弗南德兹(Jose Fernandez)访台,商谈“再平衡”框架内双方的经贸关系,尤其是重启关于贸易暨投资架构协定(TIFA)的谈判。多年来,台一直希望恢复与美国的TIFA谈判,但美坚持以“解禁美牛进口”为谈判前提,直至2013年3月,中断了6年的谈判才得以重启。[2]

    奥巴马政府采取了一系列措施来实行“亚太再平衡”战略,但在对台政策上却鲜有新举措出台,台湾基本被边缘化。一些美国会议员对此十分不满,乘机兴风作浪:2014年3月14日,在众议院外委会纪念《与台湾关系法》35周年的听证会上,委员会主席罗伊斯(Edward Royce)批评行政当局在售台武器方面做得太少,不符合《与台湾关系法》的精神;4月3日,在参议院外委会亚太小组举行的关于《与台湾关系法》听证会会后,助理国务卿拉塞尔(Daniel Russel)对记者强调,如同坚持《与台湾关系法》和中美三个联合公报一样,美国政府继续承诺“六项保证”;4月9日,以参议员梅南德斯(Robert Menendez)和殷霍夫(James M. Inhofe,参议院“台湾连线”共同主席)为首,52名参议员集体致函奥巴马,要求总统关注台湾对“经济一体化”的期望,如参加《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP);2014年4月13—15日,美国环保署署长麦卡锡(Gina McCarthy)访台,这是14年里美国内阁级官员对台湾的首次访问。[3]

 

二、自由派、保守派对奥巴马台湾政策的挑战

 

    奥巴马执政时期,美国主流的对台政策受到来自自由派和保守派两个方面的挑战:自由派要求重新审议美国对台政策,放弃《与台湾关系法》和对台湾的“六项保证”;保守派则要求进一步提升美台关系。

    2010—2011年间,一些战略界人士,如参谋长联席会议前副主席比尔·欧文斯(Bill Owens) 、美国太平洋司令部前司令普里赫(Joseph Prueher)等、前外交官傅立民(Chas Freeman, III)等,一些学者,如乔治·华盛顿大学教授查尔斯·格莱泽(Charles Glaser)、波特兰俄勒冈州立大学助理教授布鲁斯·吉雷(Bruce Gilley)等,均撰文指出:现行美国对台政策是中美建交时确定的,时过境迁,国际形势、中美关系、台海形势都发生了巨大改变,《与台湾关系法》已经过时;中国的崛起不可避免,台湾问题是唯一可能触发美中两国战争的问题,美国应适时调整对台政策,停止对台售武,鼓励两岸和平统一;有人甚而主张将台湾“芬兰化”。这种意见被概括为“弃台论”。

    但多数学者不赞同这种观点。葛莱仪(Bonnie Glaser)、唐耐心(Nancy Tucker)系统阐述了“美国为什么不能放弃台湾”的理由:第一,越来越自信的中国会把美国放弃台湾视为美国衰落的证据;第二,在台湾问题上实行“绥靖”,风险太高,美国军工企业损失太大,台湾是生气勃勃的民主政体,理应得到支持;第三,中国政府在继续进行应对台湾海峡紧急事态的军事准备,“绥靖”只会助长中国的“军事民族主义”;第四,美台之间的经贸关系对美国非常重要;第五,美国对台承诺“事关美国的信誉”,等等。

    另一方面,美政界和学界的保守势力,一直对上述两项中美联合声明中关于两岸关系的表述耿耿于怀;海峡两岸关系的发展,经济整合范围之广、速度之快,尤其是两岸关于ECFA的谈判更使他们如坐针毡。他们认为,奥巴马政府“似乎正在改变过去一直很好服务于美国利益的对台政策”。[1]国会内外的亲台势力原以为政府会在“再平衡”战略中大力提升美台关系,结果事与愿违,这使亲台势力大失所望。2010年3月,国会美中经济与安全评估委员会举行听证会。出席作证的多位学者担心:两岸经济的整合将增加台湾对大陆的依赖,增加大陆对台湾施加影响的杠杆;两岸关系愈紧密,美国就愈被边缘化;两岸的军力对比不断偏向大陆一方,台湾的军备状况更趋恶化;美国应该升级对台售武,使台湾面对大陆军力的提升具有足够的威慑力,使台湾能“有信心地”与大陆谈判。[1]传统基金会、2049项目、美国企业研究所等智库的一些学者连篇累牍地发表报告和文章,要求奥巴马政府“将美台关系解冻”,“满足台湾的自卫需求”,称“向台湾出售F-16C/D战机不仅将改善海峡两岸军事失衡状况,而且会向北京发出信号”;要求取消对台湾外事部门和防务部门负责人访美的禁令,等等。[2]

    国会中的保守势力也在持续不断地推动提升美台关系,个别议员甚至荒诞地提出,美国应该放弃“一个中国”政策,实行“一中一台”政策,“承认台湾的主权”,与台湾“建立外交关系”,并支持台湾“加入联合国”。[1]这几届国会采取的比较重要的立法行动有:

——第111届国会(2009—2011年),参议院在《2010财年国防授权法》中加入条款,要求国防部以公开和秘密两种版本向国会提交关于台湾空军力量的报告。[2]

——第112届国会(2011—2013年),众议院在《2012财年对外关系授权法》中,要求总统向台湾出售潜艇、F-16战机,并将台原有战机升级;众院外委会主席罗斯-莱蒂南提出了《2011年台湾政策法》。[3]

——第113届国会(2013—2015年),众院外委会前主席罗斯-莱蒂南与现主席罗伊斯领衔提出了《2013年台湾政策法》,要求从政治、经济、安全各方面全面提升美台关系,支持扩大台湾的国际空间,实际上是1999年《加强台湾安全法案》的花样翻新。但其成为法律的可能性微乎其微。2014年,众参两院都通过了“军舰转让法案”,要求政府向台出售4艘“佩里”级护卫舰。同年12月18日,奥巴马签署了此项立法。[4]

——第114届国会(2015—2017年),参议员鲁比奥(Marco Rubio)和众议员夏波特(Steve Chabot)都提出了《台湾旅行法案》,要求解除对美台之间旅行的限制,各类人员、各级官员,甚至台湾“总统”可以自由访问美国;[1]参议院还提出议案,要求国务卿采取措施帮助台湾取得国际刑警组织观察员资格;[2]而最主要的一项立法是在《2017财年国防授权法》中塞进了一个条款,取消从1979年以来一直保持的对美台军事交流的限制。

 

三、奥巴马对台政策的两面性

 

    与其前任一样,奥巴马政府的对台政策仍然具有两面性:一方面,基本遵循了“一个中国”政策,有条件地欢迎两岸关系和平发展;另一方面,继续提升美台关系,包括对台售武、发展美台经贸关系、支持台湾拓展国际参与等。

(一)对台售武

    奥巴马时期共有三次重要的对台售武。

    2010年1月29日,国防部通知国会,向台出售总价高达64亿美元的武器。这是在布什政府末期通过的军售审查,因数额过大,布什政府卖了一半,留下了一半。此次军售距离“奥巴马公开表示欢迎两岸关系和平发展”不到2个月的时间,所以引起中方强烈不满,中美为此进行了激烈辩论。[3]

    此次军售后,台湾继续向美求购武器,主要是F-16C/D战机。台湾早在布什政府后期就提出了这一要求,因为上世纪90年代中期美国交付的F-16A/B战机已经落伍;购自法国的60架“幻影2000”战机中,已有多架被封存,台空军战备状况堪虞。2010年1月,台湾26名“立委”给美国国会写信,表达台湾两党对求购F-16C/D战机的诉求。马英九也为此通过各种渠道,向美方提出过21次请求。[4]

    一些美国学者也鼓动政府售台F-16C/D战机,他们威胁称,“台湾战机的年龄比飞行员都大”,如果现在不卖,等到生产线关闭了,就只好向台出售F-35了,难道北京更愿意美国向台转让F-35吗?[1]鼓噪得更厉害的是一些国会议员。136位众议员、45位参议员分别于2011年5月14日、26日,致函奥巴马总统,呼吁政府正视台湾的防务需求,立即售台F-16C/D战机。[2]同年6月,众议院外委会7年来第一次举行题为“台湾为什么重要?”的听证会,敦促政府对台售武。8月1日,181位众议员向奥巴马政府再发公开信,强调此项军售的“紧迫性”——未来10年,台将淘汰70%的战机,如无法取得新战机并提升现有的F-16A/B型战机,台湾将处于十分危险的境地;此项军售可为美创造成千上万个就业机会,如不批准,F-16C/D战机生产线就要面临关闭。[3]美军工部门更是直接的利益攸关方。洛克希德·马丁公司称,对台出售66架F-16C/D战机,将有助于维持它在43个州的约1.1万个直接就业岗位,并能使即将停产的生产线继续运转。[4]

    2011年9月21日,奥巴马政府将对台售武的新决定通知国会:升级台现役的F-16A/B 战机,延长飞行员培训项目5年等,共计金额58.5亿美元。国会对此强烈不满。众议院外委会于10月举行了“台湾为什么重要?” 听证会的第二阶段会议, 以发泄对政府的不满,并推动新的军售。在会上,委员会主席罗斯-莱蒂南等率先发难:“拒绝向台湾出售下一代F-16 战机的决定是一个具有潜在重大影响的决定,我们为什么在北京面前如此胆怯?在北京越来越好战的情况下,这种胆怯向我们在亚太地区的盟友,尤其是日本、韩国、菲律宾和澳大利亚发出了什么信息?”[1]常务助理国防部长帮办彼得·拉弗伊(Peter Lavoy ) 一再解释:F-16A/B战机升级后,它的动力、雷达、武器等系统均可媲美任何四代机;政府与台湾商议后,把升级F-16A/B作为优先事项处理,但并不排斥以后出售其他战机,“我们理解台湾对F-16C/D的兴趣,此事尚在考虑之中”。[2]为了抚慰极力主张售台F-16C/D 的国会议员和保守派智库,薄瑞光在9月下旬“美台国防工业会议”后的记者会上,特别声明,“升级F-16A/B并不意味着排除未来向台湾出售F-16C/D的可能性”。[3]但后来的事实证明,这些说辞只是为了敷衍议员和舆论罢了。

    2014年,美国决定向台湾出售4艘“佩里”级护卫舰。这批护卫舰是上世纪80年代的技术,台湾买来后都需要大修,这实际上是台湾再次向美国交保护费,美台双方都心知肚明。台“国防部长”严明表示,对美国军舰不会来者不拒,只将需要的2艘的预算编入2015年军购预算。[4] 2015年 12月16日,奥巴马政府宣布再次对台出售总额约18.3亿美元的武器,其中包括这2艘“佩里”级护卫舰、“标枪”反坦克导弹、两栖突击车、“毒刺”防空导弹等武器装备。尽管这些装备不可能改变台海两岸军力对比的状况,但继续对台售武对中美关系和两国重要领域合作的负面影响是不容忽视的。

    除了售台武器,美台还加强了其他方面的军事联系,包括组织改革、军演指导、人员培训、军事情报交换共享,等等,[5]尤其是帮助台湾转变战略指导思想。对此,彼得·拉弗伊曾向众议员们解释说,“台防务存在的最大问题是,如果台湾与大陆逐项比较,如防务预算、军队规模等,台湾都远不如大陆。因此,台湾要转变战略思想,把计划和军购的重点放在非传统的、创造性的、非对称的方式上。美国防部将继续帮助台湾实行这种转变,并与台一道来确定军购的重点”。[1]

    美国国会不断敦促政府加强美台之间的军事联系,包括高层官员互访。2016年12月,一些国会议员又在《2017财年国防授权法》中塞进私货,最终通过两院协商后的法案第1284节称:五角大楼应推动美台间高级军事将领及资深国防官员交流,[2]以改进双方的军事关系与防务合作;交流的计划地点包括美国与台湾两地。2016年12月2日,众议院以375票对4票;12月8日,参议院以92票对7票通过了该《授权法》。同月23日,奥巴马正式签署,使之成为法律。但第1284节“国会对美国与台湾军事交流的感觉”,是表达国会的一种“感觉”, 因此并不具备法律约束力。[3]对于这一严重违反中美三个联合公报原则、干涉中国内政的条款,中国政府外交部和国防部发言人都表示“完全不能接受”,并通过外交渠道进行了严正交涉。

    台湾方面则乘机加码,一厢情愿地增加了美台之间的诸多交流项目,如参与美国演习;政战局首长拜访美国国防部,进行美台战略沟通;台湾陆军观摩美国国家训练中心及美军对无人机战场运作等;观摩美军面对生化以及核威胁时的防范应变行动;军医局组团考察美军伤救机制;与美国现役及退役领导阶层、工商及潜艇制造商代表共同召开潜艇联盟研讨会;美国“佩里”级护卫舰接装受训;F-16战机性能提升及爱国者-III型导弹等采购案协调;F-16战机飞行员持续接受专业训练,等等。[1]但这些项目到底能做到哪一步,仍不得而知。

(二)发展双边经贸关系

    自2007年起,台湾开始进口美国牛肉,后因疯牛病、瘦肉精残留等问题,暂停进口。为此,美国对台湾屡屡施压,并将恢复进口作为与美重启《贸易暨投资架构协定》(TIFA)及签订自由贸易协定、赴美免签等提升美台关系的先决条件。民进党则利用民众对食品安全的关切,进行炒作,把反对进口美国牛肉做成了一个声势浩大的群众运动,借此抹黑马英九。经过反复博弈,台湾“立法院”于2012年7月25日表决通过了《食品卫生管理法》,同意有条件地进口美国牛肉。马英九十分乐观地表示,此举释放出台湾愿意更大程度地融入区域经贸整合的讯息,不仅5年来停滞不前的台美TIFA谈判将率先启动,并为台湾参与TPP创造了有利环境,与其他国家洽签自由贸易协定的条件也会更加成熟。[2]

    从2007年7月以来一直停滞的美台TIFA谈判,于2013年3月重启。国会众参两院的外委员会主席艾德·罗伊斯、罗伯特·梅南德兹(Robert Menendez)及其他成员均表示欢迎。助理国务卿帮办梅健华也表示,“台湾是美国的紧密伙伴,美台实质性交往是全方位的,包括贸易谈判、科技合作、环境保护、互访及安全合作”。[3] 2014年3月,美台再次举行关于TIFA的谈判。助理国务卿拉塞尔重申,美国欢迎台湾争取加入TPP,但应先从TIFA着手,解决美台之间的一些突出问题。美国商会也发表白皮书,敦促美台双方把签署投资协议作为第一要务,把投资协议的谈判当作台湾进入TPP的 “踏脚石”。[1]

    奥巴马政府抛出TPP议题后,台湾当局表现出很高的热情和期望,并将其作为重要的对外战略目标加以推动。2012年,马英九胜选后第一时间就表示,要用10年时间完成加入TPP的谈判。同年7月21日,他再次强调,“排除障碍,调整心态,8年入T,能快就快”。台湾涉外部门负责人也表示,“越快越好”,力争3年内即2016年前加入TPP。[2] 2013年11月,萧万长率领20位商界领袖和副部长级官员访美,与政府官员、国会议员及美国商界讨论TPP的问题。他在布鲁金斯学会发表的演讲中,呼吁美国支持台湾加入TPP。[3]

(三)支持台湾拓展国际空间

    在有关台湾参加世界卫生组织、国际民航组织问题上,奥巴马政府抵制了一些国会议员和利益集团要求政府支持台湾成为这些组织正式成员的主张,但支持台湾所谓“有意义地参与”组织的活动。2009年,台湾经过与大陆协商,以观察员身份参加了当年的世界卫生大会。其后,奥巴马政府积极运作,争取使台湾能够定期、经常以观察员身份参加世卫组织的各项活动,且不限于国民党当政期间。2013年4月,美国务院在提交国会的一份报告中说,“台湾在世卫组织中的零星、间歇性地参与,限制了台处理突发公共卫生事件的能力”;美政府有责任协助台湾参加与台湾人民生命健康密切相关的国际组织,并增加台湾在世卫组织技术机构中的专家数量,以扩大其参与范围。[4]

    从2010年起,美国会就不断采取立法行动,来推动台湾参与国际民航组织的活动。2013年6月18、19日,众参两院分别通过法案,要求国务卿采取措施,为台湾获取国际民航组织观察员身份。7月12日,奥巴马总统签署该法案,使之成为法律。美政府辩称,该举措与美“一中”政策相符,政府将确定该采取哪些最恰当的措施来推动台湾参与国际民航组织。[1]

    在中国政府的支持下,2013年9月24至10月4日,台湾“民航局长”沈启受作为国际民航理事会主席的“客人”,列席了在加拿大蒙特利尔举行的第38届国际民航组织大会。马英九当局视之为参与国际组织方面的重要“突破”,岛内也普遍给予肯定。[2] 9月24日,台“国务院”发表声明,欢迎国际民航组织对台湾的邀请,并将此归功于“国际合作”与国际民航组织及其成员的支持,绝口不提中国政府的作用。

(四)台湾成为免签证地

    2011年12月22日,美国务院提名台湾为美国免签证计划候选地; 2012年10月2日,国土安全部正式宣布,台湾为美国免签证计划参与地,从2012年11月1日起生效。作为对解决美牛进口问题的犒赏,美国投桃报李,把免签证的戏份做足:美商务部副部长桑切斯(Francisco J. Sanchez)特地到台湾出席免签酒会,甚至亲自到台北双城街夜市散发宣传单,推介美国旅游项目;美商务部还与台外贸协会签署了“太平洋商贸桥梁协议”意向书;美国在台协会驻台北办事处主任马启思(Christopher Marut)专程随免签证首发团飞往美国。此外,“免签”会使台湾人更意识到与大陆人的区别,进而对两岸认同产生微妙的影响。[3]

 

四、警惕美国对台政策中新的不确定因素

 

    2016年11月8日,美国大选落下帷幕,共和党候选人特朗普胜出,给中美关系带来了不确定因素。12月2日,特朗普接受了台湾领导人蔡英文打来的祝贺电话,这一举动打破了中美关系正常化37年来的惯例,受到美国舆论界的广泛质疑。[1]曾任奥巴马政府国安会亚洲事务高级主任的贝德撰文指出,“从1979年中美关系正常化以来,没有一位美国总统或候任总统与台湾领导人见面或通电话。这是美国在承认中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府、与台湾的关系基于非官方的基础的安排时所同意的。特朗普与蔡英文通电话违反了中美两国长期以来的传统。……美国的候任总统不应该这样草率地忽视从尼克松以来的8任总统都懂得的历史和战略因素,同意接这个电话”。[2]对此,中国方面也予以严厉批评,并与美方紧急进行联系。美国白宫和国务院发言人一再重申美国的“一个中国”政策。国务院发言人托纳(Mark Toner)称,只有坚持贯彻“一中”政策,才有海峡两岸关系的稳定。白宫发言人欧内斯特(Josh Earnest)重申,“美国以美中三个联合公报和《与台湾关系法》为基础的‘一个中国’政策没有改变,它对有关各方都是有利的。而如果把这个问题炒作起来,则可能破坏美中两国已经取得的成就,对有关各方都没有好处”。[1]但特朗普却继续就美国的“一中”政策提出质疑。12月11日,他在接受福克斯新闻采访时说:“我不明白为什么要受‘一个中国’政策的束缚,除非我们跟中国就其他事情达成交易,包括贸易”。[2]

    2016年12月16日,奥巴马总统在记者会上指出,中美关系对于世界经济、美国的国家安全和美国在亚太地区的存在都至关重要。他就台湾问题强调,当前台海地区的现状对任何一方都不是完全满意的,但它维护了和平。“对中国来说,台湾问题是他们议程中最重要的问题。‘一个中国’的观念是他们国家观念的中心环节。如果你要结束这种观念,你就得考虑一下它的后果,因为中国对这个问题的态度与对待其他问题的态度是不一样的……他们可能作出非常严重的反应。”[3]奥巴马所言是他执政8年后对台湾问题的体会,而刚刚当选的特朗普显然还没有这样深刻的认知。[4]

 

 

【收稿日期:2017-06-08】

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